Spunti di riflessione sulla difficile attuazione del principio di esenzione del minimo vitale, quale corollario del principio di capacità contributiva

Di Matteo Demetri - 10 Febbraio 2026

Abstract (*)

Il saggio prende brevemente in considerazione i fondamenti costituzionali dell’esenzione del minimo vitale, soffermandosi sulle ragioni della scelta del Costituente di riferirsi alla “capacità contributiva” in luogo della meno evanescente “forza economica”, cui si riferivano gli statuti ottocenteschi. Ricostruito brevemente il quadro teorico-costituzionale – come interpretato dalla Consulta –, si sposta l’attenzione su come il sistema di tassazione si sia evoluto e discostato dal disegno originario, non garantendo, tra le altre cose, l’esenzione del minimo vitale su base universale. Allo stato attuale, essa non risulta rispettata in quanto, da un lato, è di misura diversa a seconda che il contribuente percepisca redditi da lavoro autonomo o da lavoro dipendente, dall’altro, risulta completamente assente per i titolari di redditi sottoposti a forme di tassazione sostitutive. Si tenta di individuare, infine, i possibili spazi di intervento de iure condendo

Reflections on the difficult implementation of the principle of exemption from the minimum subsistence level, as a corollary of the principle of contributory capacity – The essay offers a concise examination of the constitutional foundations of the exemption of the subsistence minimum, focusing on the rationale behind the Constituent Assembly’s decision to anchor taxation to the concept of “ability to pay” rather than to the less nuanced notion of “economic strength” found in nineteenth-century statutes. It is well established that the ability to pay is logically connected to a taxpayer’s economic strength, but not necessarily equivalent to it. Consequently, there may exist forms of economic capacity that do not translate into actual taxable ability – due to the threshold of the subsistence minimum – as well as instances in which forms of economic strength of equal magnitude, by virtue of their differing qualitative characteristics, result in differentiated taxation. After briefly reconstructing the theoretical-constitutional framework – as interpreted by the Constitutional Court – the essay shifts attention to the evolution of the tax system and its deviation from the original constitutional design, which has failed, inter alia, to ensure a universal exemption of the subsistence minimum. At present, such exemption is not effectively upheld, insofar as its scope varies depending on whether the taxpayer receives income from self-employment or dependent employment, and moreover, it is entirely absent for taxpayers receiving income subject to one of the numerous substitute tax regimes. The essay concludes by identifying potential areas for legislative reform de iure condendo.

Sommario: 1. Introduzione. – 2. Il minimo vitale, quale corollario del principio di capacità contributiva nell’interpretazione della Consulta. – 3. Ricostruzioni alternative proposte dalla dottrina. – 4. La mancata concessione su una base universale dell’esenzione del minimo vitale. – 5. Interventi praticabili de iure condendo.

1. A fronte degli interventi di riforma e della parziale rimodulazione degli scaglioni relativi all’imposta sul reddito delle persone fisiche (su cui non si prenderà posizione in questa sede), che dovrebbero condurre verso un graduale passaggio ad un sistema di sostanziale flat taxⁱ, si può osservare come stenti invece a trovare attuazione il principio della legge delega che prescrive la progressiva applicazione della medesima area di esenzione fiscale a tutti i redditi sottoposti a IRPEFⁱⁱ.

Invero, la scarsa attenzione verso l’attuazione del principio dell’esenzione del minimo vitale potrebbe essere stata facilitata da una duplice circostanza. In primo luogo, quando nel dibattito più recente si tratta del principio di capacità contributiva – di cui, come si dirà, l’esenzione del minimo vitale dovrebbe costituire il principale (e indiscutibile) corollario – si tende a concentrare l’attenzione principalmente sulle nuove prospettive della fiscalità che paiono muoversi verso l’individuazione per un verso di nuovi presupposti di imposta, ritenuti maggiormente adeguati a tassare le manifestazioni di ricchezza collegate al mutato contesto economico, e per l’altro di nuove basi imponibili per tributi straordinari legati a situazioni emergenzialiⁱⁱⁱ. In secondo luogo, le pronunce della Corte costituzionale che hanno preso in considerazione l’esenzione in parola – da un punto di vista strettamente tributario ed in riferimento all’art. 53 Cost. – possono contarsi sulle dita di un mano, limitandosi peraltro, nel rigettare le poche eccezioni sollevate, a rimettere alla discrezionalità del legislatore la determinazione del minimo vitale^iv.

Ancorché in materia di capacità contributiva si possano svolgere riflessioni assai più stimolanti, il riconoscimento dell’esenzione del minimo vitale e la sua concreta attuazione dovrebbero costituire una sorta di prius logico rispetto ad ogni altro studio in tema di attuazione del principio di capacità contributiva e persino un antecedente logico rispetto agli esiti cui negli ultimi anni è pervenuta la giurisprudenza costituzionale che ha fatto registrare, sul tema del dovere tributario, una importante novità, qualificandolo espressamente in termini di un dovere inderogabile di solidarietà^v, e lo ha fatto discendere, quasi per gemmazione, dall’art. 2 Cost.^vi.

D’altro canto, il dovere di concorrere alle spese pubbliche non può sussistere se i mezzi a disposizione sono, appunto, al di sotto del minimo vitale^vii.

2. L’affermazione del principio in parola, sintetizzabile con il brocardo latino “primum vivere deinde contribuere” lo si ritrova già nella letteratura filosofica più remota^viii.

Esso, pur non essendo sancito espressamente, deve ritenersi implicito nella nozione di capacità contributiva^ix. In particolare, la scelta del Costituente di riferirsi alla “capacità contributiva” in luogo della meno evanescente “forza economica”, cui si riferivano gli statuti ottocenteschi è data dalla volontà di esentare le ricchezze minime. Al riguardo, il presidente della Commissione per la Costituzione, Ruini, nell’ambito dell’esame dell’art. 53, affermava che: «[t]ale formula [capacità contributiva ndr.], contiene già in germe l’idea delle limitazioni e delle esenzioni per il fatto che colui il quale dovrebbe contribuire non ha capacità contributiva».

Com’è noto, la capacità contributiva si pone in rapporto logico con la forza economica del contribuente ma non (necessariamente) in rapporto di equivalenza, essendo quindi possibili sia manifestazioni di capacità economica che non esprimano capacità contributiva – nel limite del minimo vitale –, sia manifestazioni di forza economica, che, pur essendo di pari dimensioni, determinino, per la loro diversa qualità, una tassazione diversificata.

Pertanto, tra i due concetti (capacità contributiva e capacità economica), sussiste un rapporto di interdipendenza ed un’eventuale identità tra di essi potrà verificarsi empiricamente e solo accidentalmente^x.

Nonostante le prime incertezze, ed in ragione della spinta della dottrina, la Corte costituzionale si è espressa nel senso di ritenere che non sia consentito dalla Costituzione il prelievo di tributi che non possano essere messi in collegamento con la capacità contributiva del contribuente^xi. Il Giudice delle Leggi^xii, rigettando l’interpretazione dell’art. 53 fornita dal giudice a quo, secondo cui ad ogni reddito debba corrispondere un livello di imposta, abbraccia la tesi in forza della quale l’obbligo tributario debba escludersi laddove manchi la capacità contributiva.

La Consulta, utilizzando una prospettiva diacronica, sottolinea come la formula utilizzata dal legislatore costituzionale fosse diversa da quella utilizzata nello Statuto Albertino, nel cui art. 25 prevedeva il contributo ai “carichi dello Stato” in proporzione ai propri “averi”.

La Costituzione repubblicana, infatti, scegliendo una diversa espressione, ha voluto fare riferimento all’attitudine economica del singolo^xiii.

In tal senso, la Corte Costituzionale affermava «che la capacità contributiva non coincide affatto con la percezione di un qualsiasi reddito» e che vi sia «soggezione all’imposizione solo quando sussista una disponibilità di mezzi economici che consenta di farvi fronte».

Fatto salvo in tal modo il minimo vitale, si lasciava alla discrezionalità del legislatore l’individuazione del quantum cui fare corrispondere il minimo vitale.

Infatti, parafrasando le parole della Corte, il legislatore può discrezionalmente stabilire, in riferimento a complesse valutazioni economiche e sociali, quale sia la misura minima al di sopra della quale sorga la capacità contributiva^xiv.

Anche quando più recentemente la Corte (nella già menzionata Corte cost., 23 giugno 2020, n. 152^xv), si è occupata della quantificazione del minimo vitale necessario a garantire una esistenza dignitosa, nonostante abbia individuato vari indici cui parametrarne l’importo, ha poi concluso per una inammissibilità della questione in ragione della «pluralità di soluzioni prospettate come possibili dalla Corte rimettente, in correlazione alle varie grandezze di riferimento, la scelta tra le quali è pur sempre demandata alla discrezionalità del legislatore».

3. Dalle superiori riflessioni è emerso come l’applicazione pratica del principio in un dato ordinamento sia influenzata necessariamente dal contesto economico, politico e sociale.

Tuttavia, ammesso un ampio margine di manovra al legislatore nella concreta modulazione del principio, «ciò non può esimerlo dal rispettare certi limiti, desumibili dallo stesso ordinamento costituzionale, o ritenere addirittura inoperanti le regole fissate dalla Costituzione»^xvi.

In dottrina, chi propendeva per attribuire fondamento al principio in parola tramite l’art. 36 Cost. ha intravisto un possibile limite alla discrezionalità del legislatore nel sintagma «retribuzione sufficiente per un’esistenza libera e dignitosa»^xvii.

Nonostante l’autorevolezza della menzionata tesi, sembra più corretto ritenere che le disposizioni di cui agli artt. 36 e 53 Cost. vadano tenute distinte: la clausola di salvaguardia pensata a tutela del lavoratore, nella prima di esse, prescinde totalmente dalla complessiva situazione economica dello stesso, sicché anche qualora questi disponesse di altre ingentissime entrate, laddove presti lavoro dipendente, avrà diritto alla tutela di cui all’art. 36 Cost.^xviii.

Di converso, nell’identificare se si ha diritto all’esenzione del minimo vitale, si dovrà tenere conto di altre variabili, come la percezione di altri redditi.

È opportuno osservare, inoltre, che fondare l’esenzione del minimo vitale sull’articolo 36 Cost. implicherebbe un trattamento differenziato per i titolari di redditi da lavoro rispetto ai possessori di redditi di altre categorie. A ben vedere, una soluzione di questo genere costituirebbe una ingiustificata discriminazione, contraria all’art. 3 Cost.

Se è possibile riferirsi alla previsione costituzionale appena menzionata, lo si dovrebbe fare solo in un’ottica rafforzativa muovendo dal riferimento alla dignità della persona ivi previsto (quale ulteriore conforto al principio di esenzione del minimo vitale di per sé desumibile già solo dal principio di capacità contributiva).

Sembra di tutta evidenza, infatti, che il principio della capacità contributiva sia già di per sé sufficiente ad affermare che vi debba essere soggezione all’imposizione solo nel momento in cui si abbiano mezzi economici idonei a farvi fronte: o, almeno, così era stato inteso in seno alla Costituente. In particolare, può farsi riferimento alla parte finale dell’intervento dell’Onorevole Salvatore Scoca del 23 maggio 1947, ove viene sottolineata la necessità di esentare dall’imposizione i redditi minimi, «minimi che lo Stato ha interesse a tenere sufficientemente elevati, per consentire il miglioramento delle condizioni di vita delle classi meno abbienti, che contribuisce al miglioramento morale e fisiche delle stesse e in definitiva anche all’aumento della loro capacità produttiva»^xix.

4. Ciò premesso, deve porsi l’attenzione su come sia effettivamente strutturata l’esenzione del minimo vitale, osservando in particolare le criticità sussistenti, le quali, prima ancora di generare problematiche in punto di equità verticale ed orizzontale, le generano rispetto allo stesso principio di capacità contributiva.

Più prosaicamente, nell’attuale sistema dell’IRPEF non sussiste un’esenzione universale per tutti i contribuenti, ma si mira ad attuare il principio in parola concedendo delle detrazioni di imposta variabili a seconda del reddito complessivo percepito^xx.

Sin qui nulla da obiettare alla disciplina in quanto il principio può essere rispettato tanto con la previsione di un’esenzione alla base quanto – come viene fatto – prevedendo delle detrazioni.

I problemi sorgono nel momento in cui si noti come vengano accordate tali detrazioni.

In particolare, il carattere selettivo dell’esenzione del minimo vitale è apprezzabile da un duplice angolo visuale:

1. in primis, la detrazione in parola per i redditi da lavoro autonomo risulta di ammontare diverso ed inferiore rispetto a quella prevista per i redditi da lavoro dipendente e di pensione. Tale soluzione legislativa si potrebbe giustificare sulla base delle teorie propugnate da parte della dottrina (di cui si è dato conto nel precedente paragrafo), per cui l’esenzione in parola troverebbe fondamento nel principio di cui all’art. 36 Cost. In altri termini, la giustificazione del principio per il tramite del suddetto art. 36, che allude al “giusto salario”, sarebbe l’anticamera di trattamenti preferenziali per i lavoratori dipendenti. Tuttavia, così come non sembra doversi ricondurre il principio de quo all’art. 36 Cost. bensì all’art. 53 Cost., allo stesso modo – e a maggior ragione – non sembrerebbe potersi giustificare su questa base il trattamento preferenziale per i lavoratori dipendenti;

2. in secundis, l’esenzione in parola manca del tutto per i redditi sottoposti a tassazione sostitutiva o con ritenuta alla fonte^xxi.

Per vero, risulta difficile trovare – sul piano dei principi del diritto costituzionale tributario – delle giustificazioni alla mancata concessione del principio di esenzione del minimo vitale alle fattispecie testé menzionate. Si deve, tuttavia, tentare e lo si fa come segue. Si potrebbe pensare che ciò sia frutto dell’attuazione del principio di discriminazione qualitativa dei redditi, in quanto, premesso che i redditi sottoposti a tassazione sostituiva sono per lo più redditi unearned, questi ultimi dovranno subire un trattamento deteriore rispetto a quelli guadagnati.

Tuttavia, «sarebbe sbagliato […] utilizzare l’argomento della «discriminazione qualitativa» dei redditi per escludere dalla tutela del minimo vitale quelli “non guadagnati” (fondiari, di capitale, di impresa, ecc.)»^xxii. D’altronde, si avrebbe una ben strana discriminazione qualitativa, dall’andamento schizofrenico, dato che questa opererebbe a favore del lavoro per redditi inferiori al minimo vitale, e invece a vantaggio del capitale per importi appena più alti che certo non sembrano indicativi di opulenza.

In altri termini, l’esenzione del minimo vitale, insita nel principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost., dovrebbe sussistere a prescindere dalla fonte del reddito.

Guardando il problema da un altro angolo visuale, si potrebbe sostenere che la mancata concessione del minimo vitale per i redditi sottoposti a tassazione sostitutiva-proporzionale vada a controbilanciare il trattamento di favore di cui fruiscono i percettori di tali redditi, i quali sono tassati con aliquote, il più delle volte, inferiori al primo scaglione IRPEF.

In particolare, si è sostenuto che: «la regola di esenzione per i redditi minimi della persona fisica deve essere introdotta tipicamente nella disciplina dell’imposta sui redditi derivanti da lavoro o da impresa e non anche per l’imposta sui redditi da capitale; ed invero l’obiettivo promozionale e di sostegno perseguito con la no tax area assume un senso solamente con riguardo ai redditi prodotti con il lavoro o comunque con una attività produttiva, non anche con riferimento ai proventi degli investimenti di capitale (altrimenti ne risulterebbe una sorta di “premio per gli oziosi”, per coloro cioè che non lavorano e si limitano a gestire i frutti di un investimento di capitale)»^xxiii.

Tuttavia, tale prospettiva non pare tenere conto del fatto che la finalità sottesa all’esenzione del minimo vitale non ha nulla a che vedere con la modalità di tassazione cui sono sottoposti determinati proventi e si pone su di un piano, per così dire, etico-sociale e non meramente fiscale.

Pertanto, anche per quanto riguarda i redditi suscettibili di tassazione sostitutiva o con ritenuta alla fonte, parrebbe più confacente con il dettato dei Padri Costituenti l’estensione anche ad essi dell’esenzione de qua.

Ciononostante, non vanno negate le difficoltà pratiche che deriverebbero da una soluzione di tal sorta; e, in particolare, in termini di efficienza, in quanto si finirebbe per complicare forme di imposizione introdotte proprio in un’ottica di razionalizzazione.

Inoltre, si rischierebbe che colui che possieda più redditi, che vengano sottoposti a tassazione sostitutiva con ritenuta alla fonte, si avvantaggi, per così dire, di una doppia esenzione in quanto i due sostituti di imposta non avrebbero le informazioni per sapere se il soggetto sconta un’altra imposizione con ritenuta alla fonte^xxiv.

Tuttavia, sul piano dei principi del diritto costituzionale tributario, la funzione propria dell’esenzione del minimo vitale, intesa nella sua reale portata, dovrebbe riferirsi a qualsiasi reddito, prescindendo tanto dal carattere earned od unearned dello stesso, quanto dalla modalità di tassazione – progressiva o proporzionale del medesimo.

E un cattivo modo di intendere la discriminazione qualitativa dei redditi conduce ad una violazione del principio dell’esenzione del minimo vitale, corollario dello stesso principio di capacità contributiva.

Pertanto, sembrano sussistere i margini per configurare un possibile contrasto dello status quo con il principio di cui all’art. 53, comma 1, Cost., nella parte in cui la legislazione vigente non concede l’esenzione ai precettori di redditi sottoposti ad imposizione sostitutiva, ed in maniera parziale, a coloro che sono destinatari di redditi da lavoro autonomo.

5. De iure condendo, vista l’oggettiva difficoltà di estendere l’applicazione del principio in parola ai redditi sottoposti a imposta sostitutiva, e con un po’ di sano realismo allo stato attuale si potrebbe – e si dovrebbe – auspicare quantomeno un’equiparazione della soglia di esenzione del minimo vitale tra redditi di lavoro autonomo (attualmente fissata a 5.500 euro) e redditi di lavoro dipendente (fissata a 8.500 euro), rispetto alla quale, come si è visto, si fatica a trovare una giustificazione. Invero, è da salutare con favore l’equiparazione della detrazione per reddito dal lavoro dipendente per pensionati e lavoratori, prima prevista in misura lievemente differenziata. Alla luce di ciò, a partire dallo scorso anno, la no tax area è fissata sia per i dipendenti sia per i pensionati a 8.500 euro. Resta invece l’inspiegabile differenziazione tra redditi di lavoro dipendente (e da pensione) da una parte e redditi di lavoro autonomo dall’altra. Né si dica che ciò possa costituire, a rovescio, un possibile contro-bilanciamento alla discriminazione qualitativa a favore dei lavoratori autonomi prevista dalla c.d. flat tax per i redditi fino a 85.000 euro. Infatti, ciò si scontrerebbe con almeno un paio di obiezioni, che richiedono una – seppur succinta – riflessione conclusiva. In primo luogo, i marcati tratti distintivi del lavoro liberale rispetto al lavoro dipendente sono certo incontestabili: potrebbe, in particolare, farsi riferimento alla più debole tutela previdenziale e assistenziale che il sistema pubblico offre ad autonomi e imprenditori, all’instabilità del relativo rapporto di lavoro, che non assicura redditi costanti nel tempo; al rischio economico cui essi sono esposti, specie in periodi di crisi. Da questo angolo visuale, in effetti la Consulta^xxv ha affermato che il vaglio di legittimità rispetto ad un trattamento tributario differenziato vada effettuato tenendo conto del contesto ordinamentale entro cui esso si inserisce^xxvi. Pur tuttavia, è difficile sostenere che, a parità di quantum, il reddito di un lavoratore dipendente esprima una maggiore capacità di contribuzione alle spese pubbliche rispetto a quello di un lavoratore liberale: seguendo l’insegnamento del Giudice delle leggi, infatti, la discriminazione qualitativa dei redditi non implica soltanto che le rispettive fonti di produzione siano diverse, ma richiede che a questa diversità corrisponda una peculiare e differenziata capacità contributiva, propria dei redditi incisi rispetto ai redditi esclusi dal tributo, a parità di ammontare della base imponibile^xxvii. Ipoteticamente il fondamento di discriminazione qualitativa potrebbe rinvenirsi nel binomio “instabilità/sicurezza del mantenimento della fonte reddituale”, sicché tale differenziazione potrebbe giustificarsi rispetto ai dipendenti pubblici^xxviii.

Anche volendo considerare quella prevista con il c.d. regime forfettario per i lavoratori autonomi una vera e propria discriminazione qualitativa dei redditi, giustificabile sulla base degli artt. 3 e 53 Cost., la differente misura della c.d. no tax area non può ritenersi un idoneo ri-bilanciamento (questa volta a favore dei redditi da lavoro dipendente), in quanto da un lato essa opererebbe solamente per i lavoratori autonomi che si trovano in regime forfettario e non per quelli che ne sono fuori e dall’altro sarebbe una discriminazione qualitativa assai bizzarra: a favore dei dipendenti per redditi bassissimi, e (molto) a favore degli autonomi per redditi appena più alti (ma fino a 85.000 euro).

(*) Il saggio è stato sottoposto a double blind peer review con valutazione positiva. Esso confluirà nel fascicolo n. 1/2026 (semestrale) della Rivista telematica di diritto tributario.

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