Rendita proposta e classamento tacito… quattordici anni dopo

Di Guido Salanitro -

Abstract

La circ. 17 marzo 2022, n. 7/E modificando gli orientamenti precedenti e le istruzioni relative alle indicazioni risultanti nelle visure catastali, ha riconosciuto la natura ordinatoria del termine annuale entro il quale l’Amministrazione può modificare la rendita proposta dal contribuente, negando di fatto la configurabilità di un classamento tacito. La tesi dell’Agenzia non sembra condivisibile perché vanifica di fatto le finalità del regolamento, ed in particolare lo scopo di conseguire in tempi rapidi e certi il classamento degli immobili.

Cadastral income proposed by the taxpayer and tacit classification…. fourteen years later. – Circular no. 7/E of 17th March, 2022, amending the previous guidelines and instructions relating to the indications resulting in the cadastral surveys, recognized the non-peremptory nature of the annual term within which the administration can modify the cadastral rent proposed by the taxpayer, denying in fact the configurability of a tacit classification. The Agency’s thesis does not seem to be acceptable because it effectively defeats the purposes of the regulation, and in particular the aim of achieving the classification of the properties quickly and certainly.

 

 

Sommario: 1. La valenza della rendita proposta per la circ. n. 7/E/2022. – 2. Le motivazioni della circolare (e della giurisprudenza). – 3. Rendita proposta, silenzio assenso e classamento tacito. – 4. Rendita proposta e tributi. – 5. Revisione della rendita definitiva.

1. In dottrina, talvolta, si parla di diritto burocratico fiscale, di un ordinamento normativo parallelo creato dalla pubblica Amministrazione e che gode di una vita propria ed autonoma.

Un esempio si potrebbe riscontrare in materia catastale dove, in questi mesi, abbiamo assistito ad un cambiamento radicale dell’orientamento dell’Amministrazione in ordine ad un regolamento ministeriale, senza che questo sia stato modificato, con conseguente variazione delle procedure informatiche di gestione, delle locuzioni da usarsi per gli annotamenti catastali, e con possibili ricadute sulle norme impositive.

Si tratta della circ. 17 marzo 2022, n. 7/E che ha modificato l’impostazione contenuta nella circ. 19 luglio 1996, n. 189/T/C1 e nella circ. 9 aprile 1999, n. 83/E/T e, almeno in parte, nella circ. 4 luglio 2005, n. 7/E della quale costituisce un’evoluzione radicale. Il tutto alla luce di alcune decisioni della Cassazione che in realtà si richiamano l’un l’altra senza alcun autonomo approfondimento specifico. E con conseguente cambio delle istruzioni e delle diciture che si riscontrano nelle visure catastali.

In particolare, la circ. n. 7/E/2022 ha riconosciuto la natura ordinatoria del termine annuale entro il quale l’Amministrazione può modificare la rendita proposta dal contribuente (con il D.M. 19 aprile 1994, n. 701 è stata introdotta una disposizione, in virtù della quale i possessori, per le unità immobiliari urbane di nuova costruzione e le di variazione dello stato dei beni, devono anche “proporre” la categoria, la classe e la rendita da attribuire ai beni, proposta che viene iscritta negli atti catastali come “rendita proposta”; e l’Ufficio ha il potere, entro dodici mesi [in una prima fase ventiquattro], di procedere alla “determinazione della rendita catastale definitiva”, avvalendosi di “mezzi di accertamento informatici o tradizionali, anche a campione”).

Ne consegue che la rendita rimane proposta anche dopo il decorso del termine annuale, anche in eterno, fino a quando l’Amministrazione non agisce espressamente convalidandola o rettificandola. E senza che sia previsto, dalla circolare, uno strumento in capo al contribuente per ottenere la rendita definitiva.

La posizione dell’Amministrazione è “innovativa” sul punto, tant’è che la stessa circolare dispone la modifica delle annotazioni risultanti in catasto, sopprimendo il riferimento a “rendita proposta non rettificata nei termini”, prevedendo solo le alternative “classamento e rendita proposta”, “classamento e rendita validati”, “classamento e rendita rettificati”.

2. La circ. n. 7/E/2022 ha riconosciuto la natura ordinatoria del termine annuale (ma prima biennale) in base ad un orientamento giurisprudenziale (originato da Cass. civ., sez. trib., 21 luglio2006, ud. 12 aprile 2006, dep. 21 luglio 2006, n.16824) per il quale vi è un duplice ordine di ragioni che conduce alla qualificazione del termine come ordinatorio:

  • ad esso non è espressamente attribuita natura perentoria né dalla norma primaria, che ha attribuito al Ministro delle Finanze il potere di definire con proprio regolamento condizioni, modalità e termini per la presentazione e la registrazione delle dichiarazioni di variazione nello stato dei beni, né dalla norma regolamentare, che non prevede una specifica sanzione;
  • un limite temporale alla modificazione o all’aggiornamento delle rendite catastali sarebbe “assolutamente incompatibile” con la disciplina legislativa della materia.

Giurisprudenza sorta in occasione della contestazione del classamento impugnato per l’avvenuta decadenza dell’Amministrazione a seguito del decorso del termine (e accolta da una parte della dottrina Parente S.A., Il catasto e gli estimi catastali: funzione impositiva e regole di governo, Bari, 2020).

3. Già sul piano generale lascia perplessi una circolare che modifica le annotazioni risultanti sulle certificazioni catastali dopo non pochi anni di attuazione di una disciplina regolamentare che, invece, non viene modificata. Tant’è che tra gli operatori di diritto e tecnici la novità è emersa piano piano, complice anche la sospensione dei termini causa Covid.

Ma è il merito della decisione, o meglio della scelta “normativa” (dell’ordinamento parallelo appunto) a non convincere.

Già quattordici anni or sono scrissi una breve nota (su questa Rivista nella versione cartacea) con la quale, commentando una sentenza della Cassazione (Cass. civ., 21 agosto 2007, n.17818, nel solco del precedente del 2006 sopra richiamato), ribadivo la tesi per la quale decorso il termine prima biennale e poi annuale, la rendita proposta diventa definitiva essendo configurabile un’ipotesi di silenzio assenso.

In effetti, la norma regolamentare non prevede espressamente che decorsi dodici mesi la rendita diventi definitiva; ma ritenere che la rendita possa restare “proposta” per un tempo indeterminato, e che il termine annuale sia privo di ogni rilevanza, significa frustrare di fatto le finalità del regolamento (finalità riconosciute dalla stessa Cassazione), ed in particolare lo scopo di conseguire in tempi rapidi e certi il classamento degli immobili. Non si spiegherebbe inoltre la previsione della notifica solo in caso di una determinazione diversa dalla rendita proposta: se il termine non fosse rilevante, il contribuente resterebbe nell’incertezza sul classamento dell’immobile. Né si spiegherebbe perché il termine prima era biennale e dopo una prima fase di applicazione, ridotto ad annuale.

Invero, la fattispecie normativa è costituita da un classamento che si realizza, in mancanza di una espressa determinazione da parte dell’Amministrazione, a seguito del decorso di un determinato periodo di tempo. Si ha quindi il classamento dell’immobile, perché risultano determinati i dati catastali, ma non si ha l’emanazione di un formale atto amministrativo: sul piano ricostruttivo ne può discendere la configurabilità di un’ipotesi di classamento tacito, nel senso di classamento conforme al contenuto della “proposta” del contribuente, e non bisognoso, proprio perché tale, di formale determinazione; con la conseguenza che il classamento rimane un’operazione riconducibile all’Amministrazione.

E si è anche sottolineato che l’introduzione di un’ipotesi di classamento tacito ad opera di una normativa di rango regolamentare non contrasta con la legge catastale, perché questa attribuisce all’Amministrazione il potere di classamento, ma non impedisce che la stessa Amministrazione, nel perseguimento dell’interesse generale alla certezza delle situazioni giuridiche, disciplini il suo potere disponendo che gli elementi essenziali siano indicati dallo stesso possessore del bene e che il classamento derivi dal decorso di un termine (fatto giuridico): ragion per cui appare corretta, anche sul piano metodologico, una lettura del regolamento che risulti conforme alla legge. Il riconoscimento dell’esistenza di un classamento tacito, inoltre, non vulnera la posizione del possessore dell’immobile, poiché esso, appunto perché tacito, non si discosta dalla sua proposta; e non vulnera la posizione dell’Amministrazione, la quale mantiene il potere di modificare il classamento proposto mediante l’adozione di un atto giuridico formale, e quindi espresso, di classamento.

La tesi favorevole al riconoscimento di un classamento tacito, oltre ad essere accolta dalla prevalente dottrina e, incidenter tantum, da (a questo punto) isolata Cassazione del 2004 (Cass., sez. V, 9 marzo 2004, n. 4764,in cui veniva precisato che «dall’esegesi della norma si ricava che la rendita proposta diventa definitiva ove l’ufficio non provveda ad accertamento entro dodici mesi», e che «l’art. 1 del DM introduce un meccanismo procedurale qualificabile come silenzio-assenso»), era sostanzialmente ripresa nelle circolari prima citate (ed infatti la stessa circolare del 2005 ammetteva che successivamente l’Ufficio, nell’ambito dell’esercizio della potestà di autotutela, può modificare la rendita definitiva, disponendo in tal caso che la rettifica debba essere sorretta da un’adeguata e congrua motivazione, e preferibilmente preceduta da un sopralluogo).

Ad aumentare le perplessità rispetto all’orientamento qui criticato è anche la evoluzione della disciplina normativa che si può riscontrare in diritto amministrativo. La legge sul procedimento amministrativo, a seguito della riforma del 2005, ha innovato il sistema prevedendo espressamente, in mancanza di diversa previsione, l’applicazione dell’istituto generale del silenzio assenso (art. 20, comma 1, L. 7 agosto 1990, n. 241). Né rileva che il termine sia previsto dal regolamento, perché l’art. 2 della stessa legge lo consente. Non vi è motivo per non ritenere applicabile questa norma, o quanto meno i principi da essa ricavabili, alla materia tributaria (Farri F., I procedimenti a istanza di parte nel diritto tributario, in Rass. trib., 2020, 3, 631), e in particolare alla fattispecie in esame.

4. L’innovazione “normativa” della circolare, peraltro, lungi dall’avere solo conseguenze meramente amministrative, incide sulla disciplina impositiva (con conseguente aumento delle perplessità, senza voler scomodare l’art. 23 Cost.).

In materia di IRPEF non vi è una norma che espressamente disciplina la rilevanza della rendita proposta, essendo discutibile se si possa applicare l’ipotesi degli immobili non censiti di cui al comma 4 dell’art. 37. Anche in materia di IMU non vi è una norma apposita sulla rendita proposta, e neppure sugli immobili non censiti.

In entrambi i casi, la prassi e la giurisprudenza sono nel senso di attribuire efficacia retroattiva alla determinazione della rendita definitiva in seguito a rettifica di quella proposta. Soluzione condivisibile, ma che si può ammettere in quanto appunto il periodo di incertezza e di precarietà dei versamenti è ridotto ad un anno, e che lascerebbe, invece, non poco perplessi se la possibilità di recupero si allungherebbe fino ai termini di decadenza dall’accertamento (come sostenuto dalla circolare in commento).

In materia di imposte indirette di registro e successioni, infine, la disciplina della valutazione automatica (e secondo parte della giurisprudenza) del prezzo valore presuppongono l’attribuzione della rendita definitiva, prevedendo in mancanza la necessità di una richiesta specifica nell’atto o nella dichiarazione dell’attribuzione della rendita. Con la conseguenza che se tale richiesta venga, anche per mero errore omessa, si aprono le porte all’accertamento di maggior valore.

In alternativa, sia per le imposte dirette che per imposte indirette, si potrebbe attribuire piena valenza impositiva alla rendita proposta, escludendo ogni efficacia retroattiva alla sua rettifica. In tal modo si eviterebbero disagi al contribuente e si accetterebbe più facilmente l’idea di una rendita proposta “a vita”; una simile ricostruzione contrasta, però, con l’officiosità del classamento (La Rosa S., Principi di diritto tributario, 2019, 318). Officiosità compatibile con il classamento tacito, incompatibile con il riconoscimento della piena efficacia impositiva alla rendita proposta.

5. È chiaro che alla base della scelta dell’Amministrazione vi è la preoccupazione che possano inserirsi nel sistema rendite e classamenti palesemente erronei, che non sia più possibile modificare. Ma è una preoccupazione infondata.

Ammettere la presenza di un silenzio assenso non significa attribuire al decorso del termine un’efficacia preclusiva all’attività di accertamento dell’Amministrazione, impedendole di determinare successivamente in forma espressa un diverso classamento dell’immobile. Allo stesso risultato si può infatti pervenire ammettendo che l’Amministrazione possa procedere alla revisione della determinazione tacita con un nuovo classamento che, salva diversa previsione di legge, ha effetto ex nunc, perché ha ad oggetto lo stato del bene nel momento in cui è effettuata la visita sopralluogo o comunque la verifica (prevista dallo stesso regolamento) (sul piano processuale, peraltro, anche in base al principio dell’economia processuale, per tranquillizzare gli organi giudicanti, si potrà indagare se il giudizio sul classamento emesso in ritardo possa essere proseguito come giudizio, con effetto ex nunc, sulla rettifica di classamento divenuto definitivo per decorso del termine); termine annuale pertanto, né ordinatorio né perentorio, ma volto a realizzare, nell’ottica di un rapido aggiornamento del catasto e con l’ausilio dei moderni strumenti informatici, un classamento attribuibile all’Amministrazione: quindi, pienamente efficace sul piano impositivo, ma, in conformità ai principi generali, sempre rettificabile per un’adeguata corrispondenza alle reali condizioni del bene.

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