EDITORIALE –  Il giudice tributario onorario tra mito e leggenda: brevi riflessioni su un recente contributo dottrinale

Di Andrea Giovanardi -

I. In un interessante e articolato contributo – Il difetto (a mio parere) della nuova magistratura tributaria, in www.giustiziainsieme.it, 4 novembre 2022 – Giuliano Scarselli si occupa della nuova magistratura tributaria professionale da concorso (sotto tiro anche da parte della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Venezia, Sez. I, la quale, con ordinanza n. 408 del 31 ottobre 2022, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale) ritenendola di dubbia legittimità da un punto di vista costituzionale per violazione degli artt. 24, 108 e 111 Cost.

Il punto centrale dell’argomentazione che sorregge la ricordata conclusione non attiene tanto alla, da più parti evidenziata, perdurante dipendenza organizzativa del nuovo magistrato dal Ministero dell’economia e delle finanze (poco muta, lo si dice espressamente, se il nuovo giudice dipenda dal MEF o dal Ministero della Giustizia o dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri), quanto al fatto che la riforma farebbe perdere alla magistratura tributaria la sua caratteristica più importante: i giudici tributari sono stati da sempre nominati, ad eccezione del periodo, per il vero non breve, susseguente al r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, da soggetti diversi dal governo e non riconducibili ad esso.

Così era per la giustizia tributaria disciplinata dalla l. 14 luglio 1864, n. 1830, la quale stabiliva che i giudici, semplici cittadini, fossero scelti dai consigli comunali o dalle rappresentanze consorziali di più comuni; lo stesso dicasi per la riforma del 1972, sulla base della quale i giudici, che dovevano possedere almeno un diploma di istruzione secondaria di secondo grado di qualsiasi tipo (art. 4 del d.p.r. 26 ottobre 1972, n. 636), venivano individuati: i) dal Presidente del Tribunale, per metà all’interno di un elenco composto dai consigli comunali compresi nella circoscrizione, per l’altra metà in una lista formata dall’amministrazione finanziaria, potendo però il Presidente chiedere elenchi anche alle camere di commercio e agli ordini professionali (art. 2 del d.p.r. n. 636 del 1972); ii) per il secondo grado, dal Presidente della Corte di Appello, con un’unica differenza, connessa al fatto che la prima lista veniva stilata non dai comuni, ma dalle province (art. 3 del d.p.r. n. 636 del 1972); non diversa era, secondo Scarselli, anche l’impostazione in parte qua della riforma degli anni novanta del secolo scorso, atteso che il potere di nomina dei magistrati passa dagli anzidetti organi giurisdizionali al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria sulla base di criteri obiettivi (punteggi espressamente previsti in una apposita tabella allegata al decreto).

In definitiva, la giustizia tributaria è sempre stata non solo speciale e onoraria, ma, ed è quel che più conterebbe, anche partecipata dai cittadini, l’«elemento estraneo», e qui Scarselli cita un discorso di Giovanni Leone in Assemblea costituente del 6 novembre 1947, che ne garantisce l’adattamento a particolari necessità non solo tecniche, ma anche sociali. Si tratta di esigenze che si avvertono in massimo grado nel processo tributario, in cui la lite «è una lite particolarissima, che vede contrapposti non solo il cittadino con lo Stato, come può in verità avvenire in ogni contenzioso amministrativo, bensì il cittadino con lo Stato in relazione ad una somma di denaro da pagare a titolo di imposta, somma che il cittadino deve (o non deve) allo Stato e che il giudice tributario accerta e dichiara». L’oggetto delle liti tributarie quindi, conclude Scarselli, è molto delicato, «più delicato di ogni altro oggetto di ogni altra possibile lite», sicché «se un cittadino, un professionista, un imprenditore contestano una imposta […] non è la stessa cosa se dall’altra parte del tavolo trovano un giudice onorario e di prossimità, come era la regola fino ad oggi, o trovano al contrario un funzionario dello Stato, come sarà la regola da domani».

Si porrebbe dunque un gravoso problema di carenza di equidistanza del nuovo giudice (come se in un arbitrato gli arbitri venissero scelti da solo una delle parti) che restituisce la nuova magistratura alla situazione in cui essa si è trovata nella parentesi generata dal ricordato provvedimento del 1936, «espressione del fascismo e della sua ideologia accentratrice ed egemonica».

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II. Ora, cosa dire di una tesi che, abbandonando le critiche un po’ grigie e burocratiche attinenti alla dipendenza dal MEF, all’insufficienza della commissione di concorso, alla limitatezza degli organici, etc., realizza una vera e propria mitopoiesi del giudice onorario?

Molte sono le perplessità, che qui di seguito andiamo ad elencare.

In primo luogo, non ci sembra che corrisponda al vero che il giudice tributario che nasce dalla riforma degli anni novanta possa considerarsi del tutto svincolato dal governo e quindi «espressione della comunità»: l’art. 9 del d.lgs. n. 545 del 1992, nella sua versione originaria, prevedeva che «i componenti delle  commissioni  tributarie  sono  nominati  con decreto del Presidente della  Repubblica  su  proposta  del  Ministro delle finanze, previa  deliberazione  del  consiglio  di  presidenza, secondo l’ordine di collocazione negli elenchi previsti nel comma 2»; l’attuale art. 9 stabilisce che «alla prima e alle successive nomine dei  magistrati  tributari nonché alle nomine dei giudici tributari di cui all’articolo  1-bis, comma 1, si provvede con decreto del Ministro dell’economia  e  delle finanze, previa deliberazione conforme del  Consiglio  di  presidenza della giustizia tributaria». È quindi sempre il Consiglio di presidenza che, nei fatti, nomina i magistrati/giudici, atteso che il contenuto del decreto del Presidente della Repubblica e del decreto del MEF non poteva e non potrà essere diverso rispetto alla delibera del Consiglio. La riforma degli anni novanta segna quindi uno spartiacque perché le modalità della nomina sono state profondamente modificate rispetto alle precedenti che, come si è visto, consentivano ai Presidenti di Tribunale e di Corte di Appello di nominare magistrati che effettivamente provenivano dalla società civile. Di qui la prima conclusione: il giudice tributario non è più «espressione della comunità» da almeno trent’anni.

È poi riduttiva e fuorviante l’insistita qualificazione del nuovo giudice come funzionario/impiegato pubblico, che, in quanto tale, non potrebbe essere considerato terzo e imparziale perché, in tesi, fortemente indotto a privilegiare le esigenze dell’esecutivo. In disparte la considerazione che, a seguire questa impostazione, si dovrebbero considerare come funzionari nel senso dianzi specificato tutti i giudici, ordinari e speciali, quel che va specificato è che non sono stati considerati alcuni fondamentali dati di fatto, che mettono in crisi le conclusioni di cui si è dato sintetico riassunto: i nuovi giudici apparterranno al personale non contrattualizzato (come tutti gli altri magistrati), si vedranno applicare, in quanto compatibili, le disposizioni dell’ordinamento giudiziario contenute nel Titolo I, Capo II, del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, saranno equiparati dal punto di vista della retribuzione ai magistrati ordinari, progrediranno nella carriera per anzianità, saranno sottoposti al potere disciplinare non del Ministero, ma dell’organo di autogoverno.

La terza considerazione muove (ed è condizionata) da un necessario presupposto, e cioè a dire che non si intenda affermare, anche se i passaggi sull’oggetto della lite tributaria lo lascerebbero supporre, che la giustizia tributaria si realizzerebbe compiutamente solo se accompagnata, «per esigenze particolari che potremmo definire sociali», dalla valutazione del giudice «di prossimità» (che dei bisogni della comunità deve farsi carico), in merito alla possibilità dei consociati di sottrarsi al pagamento dell’imposta che funzionari pubblici generalmente solerti e preparati hanno ritenuto dovuto. Ebbene, se uno scenario così sinistro e fosco, come noi crediamo, non è nemmeno passato per la testa dell’Autore del contributo di cui ci stiamo occupando, allora si può dire, molto semplicemente, che la sua tesi ricostruttiva è radicalmente sbagliata perché non tiene conto della complessità (e importanza) della materia che i giudici tributari sono chiamati quotidianamente ad applicare. A cosa serve un giudice «espressione della comunità» che non sia in grado di districarsi nella fiscalità di impresa, nella disciplina dell’Iva, nella fiscalità internazionale, nel diritto tributario unionale e internazionale? Il semplice cittadino giudice onorario della seconda metà dell’ottocento, il diplomato degli anni settanta possono essere considerati modelli di riferimento negli anni venti del XXI secolo? La ricostruzione che qui ci occupa trascura tutto ciò, facendo fare al diritto tributario (non solo processuale) un salto indietro di centocinquant’anni.

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III. Sia chiaro, la riforma può essere senz’altro migliorata, prevedendo, l’elenco non è esaustivo, il passaggio dei nuovi magistrati tributari in Cassazione, potenziando ancora l’organo di autogoverno, riflettendo sull’apparenza di indipendenza e imparzialità del giudice, che non è ancora del tutto garantita (nella consapevolezza che è oltremodo difficile garantirla, in considerazione delle difficoltà, anche pratiche, derivanti dalla necessità di trasferire il personale delle segreterie ad altro ministero), intervenendo sulla geografia giudiziaria mediante l’accorpamento delle Corti di giustizia tributaria di primo grado che oggi gestiscono un irrisorio flusso di controversie.

Quello però di cui veramente non c’è bisogno è la mitizzazione del giudice onorario, a cui va certo riconosciuto il merito di aver «tenuto in piedi la baracca» per decenni, ma da cui evidentemente si può e si deve prescindere in un’epoca in cui i cittadini e le imprese non possono più essere sottoposti, in vicende processuali decisive per il loro futuro, all’estrema incertezza e imprevedibilità che chiunque frequenti le aule della giustizia tributaria di merito (e della Corte di cassazione, Sezione tributaria) sperimenta ogni giorno.

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