L’udienza di trattazione delle controversie tra istanze di digitalizzazione, crisi pandemica e riforma del processo tributario

Di Andrea Giovanardi -

Abstract  (*)

La recente legge di riforma dei giudici e del processo tributario è intervenuta anche sulla disciplina dell’udienza di trattazione delle controversie con l’obiettivo di giungere a un equilibrato compromesso tra la necessità di garantire il contraddittorio processuale nella sua forma più piena e l’avvertita esigenza di consentire alle parti, che ne facciano congiunta richiesta, di poter optare, senza il rischio del diniego del giudice, per l’udienza da remoto. Esaminata l’evoluzione della disciplina dal debutto della videoconferenza (art. 16, comma 4, D.L. n. 119/2018) alle modifiche apportate all’istituto in conseguenza della crisi pandemica, nel saggio ci si concentra sulla nuova disposizione nel tentativo di dare conto delle logiche sottese alla scelta legislativa: udienza in presenza, salva la richiesta unanime della parti che preferiscano il collegamento audiovisivo, udienza da remoto per quelle tenute avanti la Corte di giustizia tributaria di primo grado in composizione monocratica e per quelle cautelari, fatta salva la possibilità di chiedere per comprovate ragioni l’udienza in presenza.

The hearing for the discussion of disputes among requests for digitalization, pandemic crisis and reform of the tax litigation. – The recent law for the reform of judges and the tax litigation also intervened on the discipline of the hearing for the discussion of disputes with the aim of reaching a balanced compromise between the need to guarantee the procedural right to a fair hearing in its fullest form and the perceived need to allow the parties, who make a joint request, to be able to opt for a remote hearing, without the risk of the refusal of the judge. Having examined the evolution of the discipline from the debut of videoconferencing (art.16, co. 4, of the decree law n. 119 of 2018) to the changes made to the law as a result of the pandemic crisis, the essay focuses on the new provision in an attempt to examine the reasons underlying the legislative choice: hearing in presence, with the possibility for the parties unanimously to opt for the audiovisual connection, remote hearing for those held in front of the first degree tax Court in monocratic composition and for precautionary ones, without prejudice to the possibility to ask for a hearing in presence for proven reasons.

 

Sommario: 1. Rapidi cenni sulle modalità di trattazione nella causa nel processo tributario. – 2. Il debutto dell’udienza da remoto nel processo tributario e la sua originaria disciplina. – 3. La trattazione in udienza delle cause tributarie nel periodo dell’emergenza pandemica. – 4. Le udienze pubbliche e camerali nella riforma del processo tributario: il nuovo art. 16, comma 4, D.L. n. 119/2018. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Nel processo tributario, come è noto, la trattazione della controversia in pubblica udienza dovrebbe costituire una mera eventualità: l’art. 33, comma 1, D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, individua infatti, quale regola generale per la discussione delle cause, la Camera di consiglio, fatta salva la diversa volontà di almeno una delle parti, la quale richieda, nel ricorso, nelle controdeduzioni o con separato atto, che la trattazione avvenga in pubblica udienza ai sensi dell’art. 34 del medesimo decreto[1].

Non è difficile tuttavia rilevare che per quanto il giudizio tributario risulti marcatamente documentale, con la conseguenza che in sede di udienza le parti non possono che limitarsi a illustrare quanto già dedotto negli atti processuali, ciò non di meno risulta di fondamentale importanza l’interlocuzione diretta tra le parti e il giudice[2], giacché, specie per le controversie più complesse, solo per il tramite dell’interazione verbale sarà possibile mettere il collegio nella condizione di comprendere a pieno i fatti di causa. Ragion per cui, nella pratica, la gran parte delle cause è trattata, previa istanza che proviene quasi sempre fin dalla proposizione del ricorso dalla parte ricorrente, nella forma della pubblica udienza.

Non si tratta, è appena il caso di ricordarlo, dell’unico caso di udienza previsto nella disciplina del processo tributario. Esiste infatti, nelle ipotesi espressamente individuate dal legislatore, nell’ambito cioè dei procedimenti cautelari[3] e nel giudizio di ottemperanza[4], la c.d. “udienza camerale”, nella quale il confronto tra le parti e il giudice avviene in camera di consiglio (non a caso, alla fattispecie ci si riferisce spesso anche con la locuzione “camera di consiglio partecipata”).

La trattazione delle controversie nell’ambito del processo tributario può quindi avvenire secondo tre modalità:

i) Camera di consiglio, in tutti i casi in cui non sia prevista dalla legge la trattazione in udienza camerale e nessuna delle parti abbia chiesto la pubblica udienza;

ii) udienza camerale, nelle ipotesi tassativamente previste dalla legge (procedimenti cautelari e giudizio di ottemperanza), a cui partecipano sia il collegio giudicante che le parti, ma a cui il pubblico non può presenziare;

iii) pubblica udienza, previa apposita istanza di almeno una delle parti del processo, alla quale partecipano, oltre ai componenti del collegio giudicante, le parti e chiunque voglia assistervi.

2. Le istanze di digitalizzazione del processo tributario hanno indotto il legislatore a intervenire sulla disciplina sommariamente descritta: si è infatti previsto, come vedremo qui di seguito, che le udienze potessero essere celebrate prescindendo dalla presenza fisica dei soggetti coinvolti dalla trattazione medesima presso i locali delle Commissioni tributarie (ora, a seguito della riforma di cui alla L. 31 agosto 2022, n. 130, Corti di giustizia tributaria di primo e di secondo grado).

Più precisamente, la possibilità di partecipare alla trattazione della causa da remoto è stata prevista dall’art. 16, comma 4, D.L. 23 ottobre 2018, n. 119[5], il quale, nella sua originaria formulazione, stabiliva che «la partecipazione delle parti all’udienza pubblica di cui all’articolo 34 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, può avvenire a distanza, su apposita richiesta formulata da almeno una delle parti nel ricorso o nel primo atto difensivo, mediante un collegamento audiovisivo tra l’aula di udienza e il luogo del domicilio indicato dal contribuente, dal difensore, dall’ufficio impositore o dai soggetti della riscossione con modalità tali da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone presenti in entrambi i luoghi e la possibilità di udire quanto viene detto».

La norma consentiva dunque la partecipazione in videoconferenza:

  • alle sole parti del processo, e dunque non ai membri del collegio giudicante, né al segretario, né al pubblico che intendesse presenziare all’udienza;
  • nell’ipotesi in cui la trattazione avvenisse in pubblica udienza, e dunque non anche nelle ipotesi di udienza camerale;
  • mediante un collegamento audiovisivo che fosse tale da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone, nonché la possibilità di udire quanto viene detto (ed evidentemente di intervenire nella discussione);
  • previa apposita richiesta formulata da almeno una delle parti nel primo atto depositato in relazione alla fase del giudizio a cui si riferisce l’udienza a cui si intende presenziare da remoto.

Essa suscitò, fin dalla sua introduzione, più di qualche dubbio di carattere interpretativo, il più rilevante dei quali atteneva all’ammissione all’udienza, giacché nulla riusciva a desumersi dal riportato testo normativo in merito ai margini di discrezionalità del giudice nel concedere o meno tale facoltà alla parte istante. Ed invero, l’art. 16, comma 4, si limitava a fare menzione della «apposita richiesta formulata da almeno una delle parti nel ricorso o nel primo atto difensivo», senza tuttavia prevedere espressamente che detta istanza, onde addivenire al risultato sperato, dovesse essere accolta in apposito provvedimento del giudice che consentisse alla parte richiedente di partecipare all’udienza da remoto.

Sul punto si è convincentemente ritenuto che, pur nel silenzio della legge, rimanesse ferma la necessità dell’autorizzazione, «non essendo sostenibile la tesi in base alla quale a seguito della richiesta scatterebbe ex lege, in via automatica e conseguenziale, l’obbligo dell’attivazione della partecipazione a distanza, senza la necessità di un provvedimento»[6].

Si trattava, tuttavia, di problematiche destinate a rimanere per lungo tempo confinate al piano teorico perché la possibilità di partecipare all’udienza da remoto, seppur prevista dal legislatore, non poteva in fatto trovare manifestazione, atteso che l’art. 16, comma 4, penultimo periodo, disponeva che «con uno o più provvedimenti del direttore generale delle finanze, sentito il Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria e l’Agenzia per l’Italia Digitale, sono individuate le regole tecnico-operative per consentire la partecipazione all’udienza a distanza, la conservazione della visione delle relative immagini, e le Commissioni tributarie presso le quali attivare l’udienza pubblica a distanza». Con tale previsione, il legislatore condizionava, per ovvie ragioni, la concreta operatività dell’udienza a distanza all’adozione, da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), delle regole tecnico-operative da seguire per garantire il funzionamento dei collegamenti audiovisivi. La possibilità introdotta dall’art. 16, comma 4, è rimasta pertanto “lettera morta” per oltre due anni, in quanto il decreto attuativo in parola non venne adottato che l’11 novembre 2020[7].

3. Il tentativo di inserire nel processo tributario l’udienza da remoto ha dovuto fare ben presto i conti con la crisi pandemica, che, ovviamente, ha avuto rilevanti effetti anche sull’ordinato svolgimento dell’attività giurisdizionale.

Occorre far menzione, quindi, dell’art. 83 D.L. 17 marzo 2020, n. 18, il quale, oltre a disporre il rinvio delle udienze programmate e la sospensione della decorrenza dei termini processuali, demandava ai capi degli uffici giudiziari l’adozione di misure volte a consentire l’esercizio delle funzioni giurisdizionali nel rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie contenute nei diversi D.P.C.M. susseguitisi dall’8 marzo 2020 in poi. Si prevedeva infatti, al comma 7[8], la possibilità di disporre:

  • il rinvio dell’udienza a una data successiva al 30 giugno 2020;
  • lo svolgimento dell’udienza da remoto;
  • lo svolgimento dell’udienza con lo scambio e il deposito telematico di note scritte contenenti le conclusioni.

Il provvedimento attuativo necessario per svolgere le udienze a distanza è stato adottato il 20 marzo 2020 dal Direttore Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati (DGSIA) del Ministero della Giustizia. Vi era tuttavia il dubbio che le indicazioni tecnico-operative in esso contenute non potessero essere utilizzate anche nell’ambito del processo tributario in ragione della non riconducibilità delle Commissioni tributarie all’anzidetto dicastero[9]. Interveniva quindi il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, il quale, prospettando l’imminente varo del decreto del MEF circa gli strumenti da utilizzare per le udienze da remoto in ambito tributario (decreto che, come si è visto, sarà invece varato molti mesi dopo, nel novembre 2020), raccomandava, con nota del 17 aprile 2020, n. 549, di promuovere la video-udienza quale modalità per la trattazione delle controversie fiscali. La gran parte delle Commissioni non era però attrezzata a supportare lo svolgimento delle udienze in modalità telematica, sicché la trattazione delle cause per le quali era stata richiesta la pubblica udienza, o che comunque avrebbero dovuto svolgersi con udienza camerale, avvenne, come si vedrà di seguito, nella maggioranza dei casi mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte.

Nel successivo mese di maggio il legislatore, con l’art. 135, comma 2, D.L. 19 maggio 2020, n. 24, interveniva sull’art. 16, comma 4:

  • estendendo l’ambito di applicazione, dal punto di vista oggettivo, alle trattazioni in camera di consiglio (ovviamente per i soli giudici)[10], dal punto di vista soggettivo ai giudici tributari e al personale amministrativo delle Commissioni tributarie;
  • prevedendo la possibilità di presentare istanza per la partecipazione alla trattazione a distanza anche dopo la proposizione del ricorso o il deposito del primo atto difensivo, ma pur sempre prima della comunicazione dell’avviso di trattazione[11];
  • condizionando la partecipazione da remoto all’udienza (pubblica o camerale che fosse) all’autorizzazione da parte del collegio, a cui spetta il vaglio in merito all’opportunità di concederla o meno sulla base dei “criteri-guida” individuati con decreto dal presidente della Commissione stessa.

Un sicuro miglioramento, non ancora però sufficiente a garantire l’ordinato (ed equilibrato) svolgimento delle udienze. L’art. 16, comma 4, come riformulato nel 2020, che ancora oggi è in vigore (vd. infra, par. 4), permette infatti che le udienze si svolgano con modalità, per così dire, miste, nei casi in cui: i) la parte istante, a ciò autorizzata, interviene all’udienza da remoto e la sua controparte interviene invece in presenza; ii) i giudici celebrano l’udienza da remoto alla presenza fisica, di una o di entrambe le parti. È anche capitato, dopo la crisi pandemica, che, malgrado la richiesta, anche congiunta, di udienza a distanza, il giudice abbia respinto l’istanza obbligando quindi le parti alla presenza fisica nei locali delle Commissioni/Corti.

Successivamente, l’art. 27 D.L. 28 ottobre 2020, n. 137 ha stabilito, in deroga all’art. 16, comma 4, che il presidente della Commissione tributaria provinciale o regionale avrebbe potuto autorizzare lo svolgimento delle udienze in collegamento audiovisivo (comma 1)[12]. In alternativa si prevedeva che la causa, ancorché fosse stata richiesta per essa la pubblica udienza, passasse in decisione sulla base degli atti, facendo tuttavia salva la facoltà di insistere per la discussione con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite in giudizio e da depositare presso la Commissione almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione (che sarebbe altrimenti avvenuta in camera di consiglio secondo le ordinarie regole). Nel caso in cui, malgrado l’«insistenza», non fosse possibile discutere la causa da remoto, «si procede mediante trattazione scritta con fissazione di un termine non inferiore a dieci giorni prima dell’udienza per deposito di memorie conclusionali e di cinque giorni prima dell’udienza per memorie di replica» (comma 2)[13].

In definitiva, si prevedeva che la trattazione delle cause per cui fosse stata presentata istanza di pubblica udienza (o per cui fosse prevista ex lege la trattazione in udienza camerale) avvenisse alternativamente:

  • in collegamento da remoto, se autorizzato/disposto dal presidente della Commissione, di propria spontanea iniziativa o su istanza specifica di parte;
  • con la possibilità di presentare ulteriori memorie nei termini sopra ricordati nel caso in cui una delle parti avesse insistito per la discussione da remoto e si fosse vista opporre un provvedimento di diniego;
  • in camera di consiglio secondo le ordinarie regole, sulla base cioè degli atti depositati nel processo nei termini di legge, negli altri casi.

Quel che è accaduto, per la mancata disponibilità dei mezzi operativi necessari per le video-udienze[14], è che nella maggioranza dei casi le controversie sono state trattate in una delle due varianti della camera di consiglio sopra meglio individuate (si è soliti riferirsi alla prima con il termine “udienza cartolare”), con non irrilevanti sacrifici del diritto alla difesa e del giusto processo[15].

Con la fine dello stato di emergenza (30 aprile 2022), l’art. 27 D.L. n. 137/2020 ha cessato di produrre effetti. Conseguentemente, la modalità di svolgimento delle udienze è tornata a essere quella di cui agli artt. 33 e 34 D.Lgs. n. 546/1992, fatta salva la possibilità, per le parti, i membri del collegio giudicante e il segretario d’udienza di presenziare da remoto ai sensi del plurimenzionato art. 16, comma 4, D.L. n. 119/2018[16].

4. È nel contesto fin qui descritto che si inserisce la recente riforma. Ed invero, il contrastato debutto della udienza da remoto nel processo tributario, dovuto non solo alle difficoltà che inevitabilmente si sono affrontate nel periodo pandemico, ma anche all’applicazione profondamente diseguale dell’istituto nel territorio nazionale in ragione delle carenze strutturali di molte Commissioni e dell’eccessiva discrezionalità riconosciuta al giudice, ha indotto il legislatore della riforma a riscrivere completamente, con l’art. 4, comma 4, L. n. 130/2022, il più volte ricordato art. 16, comma 4, D.L. n. 119/2018. Si tratta tuttavia di disposizioni che si applicano «ai giudizi instaurati, in primo e secondo grado, con ricorso notificato dal 1o settembre 2023» (nuovo art. 16, comma 4-bis del citato decreto), e ciò evidentemente per consentire a tutte le Corti di munirsi delle attrezzature e delle skills necessarie per garantire il funzionamento a regime delle udienze.

Soffermiamoci, ciò detto, sulla nuova disposizione.

Nel riscritto art. 16, comma 4, si distingue tra: i) udienze collegiali di cui agli artt. 33 e 34 D.Lgs. n. 546/1992 e ii) udienza di cui all’art. 34 tenute dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado in composizione monocratica e udienze cautelari di cui agli artt. 47, comma 2, e 52, comma 3, del medesimo decreto.

Per le prime, si prevede, oltre alla possibilità per le parti, per i giudici e per il personale amministrativo delle Corti di giustizia tributaria di partecipare «mediante collegamento audiovisivo tale da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone presenti nei diversi luoghi e di udire quanto viene detto» e all’equiparazione del luogo dove avviene il collegamento da remoto all’aula d’udienza (nulla di nuovo rispetto all’attuale versione dell’art. 16, comma 4), che la partecipazione a distanza «può essere richiesta dalle parti nel ricorso, nel primo atto difensivo o in apposita istanza da depositare in segreteria almeno venti giorni liberi prima della data di trattazione». Si superano quindi i problemi derivanti dalla precedente formulazione, potendosi addivenire alla richiesta almeno venti giorni liberi dall’udienza e non anche entro la data, non prevedibile dalle parti, della comunicazione della fissazione della trattazione della controversia ai sensi dell’art. 31, comma 2, D.Lgs. n. 546/1992.

Ma la novità più importante è un’altra, quella di cui al terzo periodo del nuovo art. 16, comma 4, a mente del quale «l’udienza si tiene a distanza se la richiesta è formulata da tutte le parti costituite nel processo», trovando altrimenti applicazione la disciplina della udienza pubblica prevista dall’art. 34 D.Lgs. n. 546/1992. Il legislatore ha quindi deciso di attribuire alle parti, si tratta di scelta corretta e avveduta, la decisione in merito alle modalità di svolgimento dell’udienza, con la conseguenza che, qualora queste ultime concordemente optino perché essa si tenga a distanza, non vi sarà nessuna possibilità per il giudice di opporre alla richiesta congiunta un provvedimento di diniego. Viceversa, se solo una delle parti interponga istanza, la mancata adesione anche di una sola delle altre, la quale, evidentemente, riterrà meglio confacente alle sue esigenze difensive la discussione secondo le ordinarie regole, determinerà inevitabilmente (e giustamente) che l’udienza si tenga in presenza: non può essere in alcun modo conculcato infatti il diritto di usufruire del principio del contraddittorio nella sua forma più piena e soddisfacente, che è, senza dubbio, quella garantita dalla pubblica udienza presso i locali della Corte di giustizia tributaria (se non fosse altro per la ragione che, grazie ad essa, si può meglio interagire con il collegio giudicante esponendo in modo più immediato e interattivo le ragioni della difesa).

In definitiva, la norma conferma il diritto all’udienza in presenza, in un contesto in cui quest’ultima rimane comunque condizionata all’istanza di parte, e introduce la possibilità dell’udienza a distanza, che diventa diritto qualora tutte le parti del processo concordino nel richiederla. Viene meno quindi la possibilità di udienze miste con giudici e parti che possono essere, nella stessa udienza, a distanza o in presenza, e ciò evidentemente per garantire, nel momento del confronto in contraddittorio, la parità delle armi (e, sia consentito, per evitare situazioni surreali quali quelle del difensore che in aula di udienza si produca nell’esercizio solitario dell’attività difensionale rivolgendosi ai monitor dietro cui si trovano i giudici e la/e controparte/i).

Per le seconde (udienze del monocratico e quelle cautelari), vale invece diversa regola, nel senso che queste ultime «si svolgono esclusivamente a distanza, fatta salva la possibilità per ciascuna delle parti di richiedere nel ricorso, nel primo atto difensivo o nell’appello, per comprovate ragioni, la partecipazione congiunta all’udienza del difensore, dell’ufficio e dei giudici presso la sede della corte di giustizia tributaria». È quindi il giudice a decidere sulla richiesta, contenuta nel ricorso, nel primo atto difensivo o nell’appello, dell’udienza in presenza (a differenza di quanto accade nell’attuale situazione, in cui il collegio decide in merito all’istanza di udienza da remoto), dandone comunicazione con l’avviso di trattazione. Si è evidentemente ritenuto che il contenuto valore della lite, da una parte, e l’oggetto della decisione delle udienze cautelari, incentrato sulla delibazione della sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, dall’altra, permetta di optare per l’interazione telematica, senza che ciò danneggi eccessivamente la piena realizzazione del diritto al contraddittorio processuale (anche in forza della possibilità di addurre comprovate ragioni per chiedere lo svolgimento dell’udienza in presenza).

Non può sfuggire inoltre che la riscrittura delle regole è coerente con la previsione di cui al nuovo art. 47 D.Lgs. n. 546/1992 (come modificato dall’art. 4, comma 1, lett. f, L. n. 130/2022), il quale: i) stabilisce che «l’udienza di trattazione dell’istanza di sospensione non può, in ogni caso, coincidere con l’udienza di trattazione del merito della controversia» (il divieto di sovrapposizione consente quindi di differenziare le regole dell’udienza); ii) obbliga le Corti a tenere l’udienza cautelare non oltre trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, incombenza questa a cui si potrà più agevolmente adempiere grazie alla ricordata regola della trattazione a distanza.

Infine, quattro ultime osservazioni.

La prima. Il giudice monocratico o il collegio che accolga l’istanza dovrà disporre che l’udienza si svolga in presenza per tutti e non anche per la sola parte istante: si evitano in tal modo quelle paradossali situazioni di presenza fisica/virtuale mista che certamente non contribuiscono all’ordinato (e serio) svolgimento dell’udienza.

La seconda. L’eventuale diniego dovrà essere motivato dando conto delle ragioni per cui si è ritenuto di non aderire alla richiesta, che a sua volta deve essere supportata da comprovate ragioni. È evidente, infatti, che le parti potranno contestare, il riferimento è alle decisioni del monocratico, in sede di appello o di ricorso per cassazione, che vi erano comprovate ragioni che dovevano indurre il giudice ad ascoltare le parti in presenza perché solo in tal modo il diritto al contraddittorio riesce a trovare la sua più completa realizzazione. Qualche problema in più si pone per le udienze cautelari, non sussistendo alcuna tutela nei confronti del diniego immotivato da parte del collegio, il che, tuttavia, in considerazione dell’oggetto dell’udienza cautelare e dei ricordati vantaggi a fronte delle nuove regole, non pare elemento sufficiente per mettere in discussione la correttezza dell’operata scelta (anche in considerazione del fatto che, a fronte di situazioni particolarmente delicate, sarà comunque possibile chiedere al giudice che l’udienza cautelare si tenga in presenza).

La terza. Si è saggiamente deciso di confermare l’operatività del decreto del Direttore Generale delle Finanze dell’11 novembre 2020, prevedendo altresì, in modo da garantire la massima flessibilità a fronte dell’evoluzione tecnologica, la possibilità per quest’ultimo di modificare il decreto, sentito il Garante per la protezione dei dati personali e l’Agenzia per l’Italia digitale.

La quarta. Non è chiaro il motivo, probabilmente si è trattato di una svista, per cui si è deciso di non estendere la disciplina stabilita per le udienze del monocratico e, per le cautelari, anche all’udienza prevista per il giudizio di ottemperanza dall’art. 70, commi 6-7, D.Lgs. n. 546/1992 e a quelle di cui agli artt. 62-bis D.Lgs. n. 546/1992 (sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata in Cassazione) e 65, comma 3-bis, del medesimo decreto (sospensione dell’esecutività della sentenza di cui è stata chiesta la revocazione). Occorrerebbe quindi intervenire sul nuovo art. 16, comma 4, aggiungendo le ricordate fattispecie.

5. La riscrittura dell’art. 16, comma 4, D.Lgs. n. 119/2018 da parte del legislatore della riforma del processo tributario, a quattro anni dal debutto dell’udienza da remoto e dopo il difficilissimo periodo pandemico, va valutata in modo positivo.

La precedente disciplina, ancora in vigore per tutti i ricorsi che verranno notificati fino al 31 agosto 2023 (questo forse l’unico grande difetto dell’innovazione normativa, il lungo tempo che dovrà ancora passare prima che essa possa trovare applicazione), mostra infatti evidenti limiti, laddove: i) non distingue tra le pubbliche udienze e le udienze camerali; ii) attribuisce al giudice un’eccessiva discrezionalità in merito alla possibilità di concedere o meno la trattazione a distanza. Notevoli perplessità inoltre derivano dalle decisioni, certamente coerenti con l’attuale formulazione dell’art. 16, comma 4, di consentire udienze miste in presenza/da remoto e di negare la possibilità del collegamento audiovisivo anche nei casi in cui sia richiesto da tutte le parti del processo.

La nuova disposizione, che si fonda sul condivisibile presupposto secondo il quale l’udienza che meglio garantisce il contraddittorio processuale sia quella in presenza, alla quale si deve poter accedere qualora se ne faccia richiesta nei termini di legge in forza di quanto previsto dall’art. 34 D.Lgs. n. 546/1992, consente altresì di poter contare senza incertezze sull’udienza da remoto, sempre che tutte le parti la richiedano congiuntamente, e ciò per le ragioni dianzi evidenziate, volte ad evitare che udienze spurie generino sovrapposizioni di codici comunicativi tra chi si vede e si parla senza intermediari e chi invece deve consegnare il suo intervento in udienza a un monitor munito di videocamera e microfono.

A diverse conclusioni si deve invece giungere per le udienze del monocratico e per quelle cautelari: qui la regola, per il ridotto valore delle controversie e per il particolare oggetto su cui il collegio è chiamato a decidere, può essere quella opposta, e cioè la discussione da remoto, fatta salva la possibilità del giudice di prendere atto della sussistenza delle comprovate ragioni esposte dal richiedente la pubblica udienza e di concedere la presenza.

Un equilibrato compromesso quindi tra la necessità di garantire nella sua forma più piena il confronto tra le parti e il giudice in udienza (e quindi il contraddittorio processuale) e le esigenze della contemporaneità, che sempre più richiedono agli uomini di poter interagire senza dover stare fisicamente in tutti i luoghi in cui si lascia una traccia del proprio agire quotidiano.

 

(*) Contributo destinato al volume di prossima pubblicazione per i tipi di Giuffré a cura di Carinci A. – Pistolesi F., La riforma del processo e dei giudici tributari.

[1] Sulla per certi versi inopinata scelta del legislatore, che non sembra essersi attenuto alla “filosofia di fondo” cha ha ispirato il legislatore delegante (L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 30, lett. g, n. 1), quella cioè del progressivo «adeguamento delle norme del processo tributario a quelle del processo civile», cfr. De Domenico F., La trattazione della controversia: camera di consiglio e pubblica udienza, in Uckmar V. – Tundo F. (a cura di), Codice del processo tributario. Diritto e pratica, Piacenza, 2007, 635 ss., il quale osserva che la previsione del rito camerale quale modalità ordinaria di svolgimento dell’udienza risponde a «esigenze di economia processuale, ritenute prevalenti rispetto a quelle di un regime di pubblicità delle udienze, tale da garantire un controllo dell’opinione pubblica». Si tratta di scelta che ha passato indenne il vaglio della Corte costituzionale (sent. 24 aprile 1998, n. 141). Critici sulla presa di posizione della Corte, sull’assunto che l’oralità costituisce esigenza imprescindibile di ogni processo, Gallo F., Sullo stato attuale della riforma del contenzioso tributario, in Rass. trib., 2000, 1, 15; Consolo C., Dal contenzioso al processo tributario, Milano, 1992, 125-136; Russo P., Manuale di diritto tributario, Milano, 1996, 485; Moschetti F., Profili costituzionali del nuovo processo tributario, in Riv. dir. trib., 1994, 9, I, 853. Contra, invece, Perrucci U., Il nuovo processo tributario, in Boll. trib., 1993, 179; Pezzuti V., Commento all’art. 33 del d.lgs. n. 546 del 1992, in Baglione T. – Menchini S. – Miccinesi M. (a cura di), Il nuovo processo tributario. Commentario, Milano, 1997, 291. In argomento cfr. anche Gobbi C., Il processo tributario, Milano, 2011, 373-375; Pravisano R., La trattazione della causa: la decisione e gli atti del giudizio, in Carinci A. – Rasia C., Il processo tributario, Milano, 2020, 410-412. Da segnalare che, di recente, la Corte costituzionale si è nuovamente occupata della questione, addivenendo agli stessi esiti interpretativi (sent. 6 aprile 2022, n. 73).

[2] Lo evidenzia con particolare chiarezza Pistolesi F., Il processo tributario, Torino, 2021, 178-179.

[3] Le udienze in materia cautelare sono disciplinate: i) dall’art. 47, comma 4, D.Lgs. n. 546/1992 (trattazione dell’istanza di sospensione dell’atto impugnato); ii) dall’art. 52, comma 5 (trattazione dell’istanza di sospensione della sentenza appellata); iii) dall’art. 62-bis, comma 4 (trattazione dell’istanza di sospensione della sentenza per cui sia stato proposto ricorso dinnanzi alla Corte di Cassazione); iv) dall’art. 65, comma 3-bis (trattazione dell’istanza di sospensione della sentenza per cui sia stato instaurato il giudizio di revocazione); v) dall’art. 19, comma 2, D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 (trattazione dell’istanza con cui viene richiesta alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado la sospensione dell’esecuzione delle sanzioni relative all’atto impugnato); vi) dall’art. 23, comma 3, D.Lgs. n. 472/1997 (trattazione delle istanze di sospensione dei provvedimenti con i quali l’Amministrazione finanziaria sospende o compensa un credito del contribuente a fronte della presenza di una pretesa vantata nei suoi confronti).

[4] Cfr. l’art. 70, commi 6 e 7, D.Lgs. n. 546/1992.

[5] L’utilizzo della videoconferenza per partecipare all’udienza non rappresenta una novità assoluta. Ed invero, nell’ambito del processo penale, tale possibilità era stata prevista, in ipotesi del tutto eccezionali e al fine di tutelare la sicurezza dei soggetti ammessi ai programmi di protezione, dall’art. 7 D.L. 8 giugno 1992, n. 306. Sempre nel settore penale, la partecipazione alle udienze mediante collegamenti da remoto è stata ulteriormente valorizzata con la L. 7 gennaio 1998, n. 11, al fine di evitare i costi e i pericoli di fuga dei detenuti. Rivello P., Il collegamento audiovisivo nel processo tributario, in Rass. trib., 2019, 1, 141, pone tuttavia l’accento sul fatto che lo scopo dell’intervento legislativo qui in commento era quello di ridurre i costi (intesi in senso lato) gravanti sulle parti del processo e derivanti dall’esigenza di recarsi fisicamente presso i locali delle Commissioni per partecipare all’udienza, sicché si può affermare che se non è una novità assoluta l’udienza in videoconferenza, certamente nuovi sono i motivi per cui essa è stata introdotta.

[6] Vd. Rivello P., Il collegamento audiovisivo nel processo tributario, cit., 142, il quale ebbe comunque a precisare che l’eventuale mancato accoglimento dell’istanza avrebbe dovuto essere motivato con riferimento alle specifiche ragioni per le quali si è ritenuto di negare all’istante la richiesta possibilità.

[7] Decreto del Direttore Generale del Ministero dell’Economia e delle Finanze dell’11 novembre 2020, recante «Individuazione delle regole tecnico-operative per lo svolgimento e la partecipazione all’udienza a distanza ex art. 16, comma 4, del decreto-legge n. 119/2018 e art. 27 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137» (in riferimento al quale, art. 27 cit., vd. infra, par. 3).

[8] La norma, pur riferendosi alle udienze civili e penali, era applicabile anche alle udienze del processo tributario, atteso che il medesimo art. 83, comma 21, disponeva espressamente che «le disposizioni del presente articolo, in quanto compatibili, si applicano altresì ai procedimenti relativi alle giurisdizioni speciale non contemplate dal presente decreto-legge, agli arbitrati rituali, alle commissioni tributarie e alla magistratura militare».

[9] Cfr., a tal proposito, la circolare dell’Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi del 24 marzo 2020. In particolare, il problema principale consisteva nel fatto che i programmi informatici previsti per effettuare il collegamento in remoto dal provvedimento del DGSIA (Skipe for business e Teams) non erano disponibili presso il MEF, da cui dipendono gli organi della giurisdizione tributaria.

[10] A ciò si aggiunga che, per quanto l’art. 16, comma 4, si riferisse unicamente alle trattazioni in camera di consiglio e a quelle in pubblica udienza, non pareva ragionevole escludere dall’ambito applicativo della disciplina le udienze camerali. L’applicabilità dell’art. 16, comma 4, anche a queste ultime è stata (implicitamente) confermata dall’art. 1 D.M. 11 novembre 2020, il quale dispone che «il seguente provvedimento individua le regole tecnico-operative per lo svolgimento delle udienze pubbliche o camerali attraverso collegamenti da remoto, al fine di consentire l’attivazione delle udienze a distanza».

[11] Sul fatto che il termine ultimo per presentare istanza di partecipazione all’udienza da remoto venisse fatto coincidere con quello di comunicazione dell’avviso di trattazione (che, ai sensi dell’art. 31, comma 2, D.Lgs. n. 546/1992, deve precedere di almeno 30 giorni la data della trattazione stessa) critici Bruzzone M.G., I Decreti del MEF su udienze a distanza e sentenze digitali non eliminano le criticità, in il fisco, 2020, 46, 4439, e Lovecchio L., Lo svolgimento delle udienze in Commissione Tributaria in periodo di pandemia, in il fisco, 2021, 5, 435): si rilevava infatti che l’esercizio della facoltà delle parti di optare per l’udienza a distanza finiva per essere condizionato dalla tempestività del personale di segreteria nel comunicare l’avviso di trattazione. La previsione assolveva a esigenze puramente organizzative, e cioè quelle di fissare nella medesima giornata le trattazioni di tutte le controversie per cui le parti avessero chiesto la partecipazione da remoto. In ogni caso, deve rilevarsi che il termine era stato interpretato da talune commissioni come meramente ordinatorio (Commissione tributaria regionale della Lombardia, decreto 11 aprile 2022, n. 9), sicché, non essendo previsto alcun termine a espressa pena di decadenza, ciascuna parte avrebbe potuto comunque chiedere la partecipazione all’udienza da remoto con istanza depositata e notificata almeno 10 giorni liberi prima dell’udienza. Con questa interpretazione, che pure non trova sicuro riscontro nella littera legis, si riusciva a riallineare il termine per chiedere l’istanza di partecipazione da remoto con quello previsto per chiedere la trattazione in pubblica udienza della causa.

[12] Nell’originaria versione della norma si stabiliva che la stessa dovesse trovare applicazione laddove sussistessero «divieti, limiti, impossibilità di circolazione su tutto o parte del territorio nazionale conseguenti allo stato di emergenza, ovvero altre situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica o dei soggetti a vario titolo interessati nel processo tributario». L’inciso, che contribuiva a circoscrivere l’ambito di applicabilità della norma alle sole ipotesi ivi ricordate, è stato soppresso dall’art. 6, comma 1, D.L. 1°  aprile 2021, n. 44. Per effetto di tale soppressione, la norma ha finito per applicarsi fino al 30 aprile 2022, data in cui è venuto meno lo “stato di emergenza”, a tutte le controversie che avrebbero dovuto essere trattate in pubblica udienza o con udienza camerale.

[13] In argomento cfr. Bruzzone M.G., I Decreti del MEF su udienze a distanza e sentenze digitali non eliminano le criticità, cit., 4440.

[14] Cfr. sulle difficoltà tecniche Cimmarusti I., Videoudienza con lo smartphone del giudice, in Il Sole 24 ore, 25 febbraio 2021; Miani M., Nel processo tributario udienza da remoto o rinvio, ibid., 10 dicembre 2020.

[15] In tal senso si v. Monteleone C., Udienza da remoto: attuazione del contradditorio e rimedi giudiziali, in L’Accertamento, 2022, 1, 81-82.

[16] Cfr. tuttavia, in argomento, Bizioli G., Liti fiscali, l’abuso delle udienze da remoto mina il diritto di difesa del contribuente, in Il Sole 24 Ore, 31 ottobre 2022, il quale denuncia che a tutt’oggi molti collegi continuano a celebrare le udienze in forma cartolare, il tutto in aperta violazione delle norme vigenti, le quali prevedono, lo si è detto nel testo, che le udienze debbano essere tenute secondo le regole previste dagli artt. 33 e 34 D.Lgs. n. 546/1992, fatta salva la possibilità di chiedere l’udienza a distanza ai sensi dell’art. 16, comma 4, D.Lgs. n. 119/2018.

 

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

 

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Bruzzone M.G., I Decreti del MEF su udienze a distanza e sentenze digitali non eliminano le criticità, in il fisco, 2020, 46, 4437 ss.

Cimmarusti I., Videoudienza con lo smartphone del giudice, in Il Sole 24 ore, 25 febbraio 2021

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Lovecchio L., Lo svolgimento delle udienze in Commissione Tributaria in periodo di pandemia, in il fisco, 2021, 5, 434 ss.

Miani M., Nel processo tributario udienza da remoto o rinvio, in Il Sole 24 ore, 10 dicembre 2020

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