L’attuazione del federalismo fiscale regionale tra riforma del sistema tributario e PNRR (annotazioni “in corso d’opera”)

DiAngelo Contrino e Sandra Bortolini -

Abstract

Il contributo esamina lo stato di attuazione del federalismo fiscale regionale e dell’evoluzione di tale percorso intrapreso con la Legge delega 5 maggio 2009, n. 42. Dall’approvazione di quest’ultima si sono registrati alcuni importanti rallentamenti dovuti, dapprima, alla crisi economico-finanziaria del 2011, che ha comportato la necessità di consolidamento dei conti pubblici; e, più di recente, all’emergenza sanitaria innescata dal Covid-19, che ha comportato molte forme di finanziamento e ristoro straordinarie al fine di compensare i livelli di governo inferiori delle minori entrate e delle maggiori spese dovute al diffondersi della pandemia. Il superamento di tale modello emergenziale, con ritorno a un sistema ordinario di rapporti fiscali e finanziari intergovernativi, costituisce un importante trampolino di rilancio dell’assetto attuativo del federalismo fiscale. Il completamento di tale percorso è stato infatti incluso tra le “riforme abilitanti” previste nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e deve essere perfezionato entro il primo semestre del 2026. L’obiettivo del saggio è la disamina delle criticità e degli arresti che si sono succeduti nel corso degli anni per comprendere in quale modo possa essere raggiunta la piena attuazione del federalismo fiscale sullo sfondo della riforma del sistema tributario in atto e delle sfide poste dal PNRR.

The implementation of regional fiscal federalism within tax system reform and the National Recovery and Resilience Plan. – The present paper focuses on regional fiscal federalism, as defined by Law 5 May 2009, n. 42, and its application as of today. Following the Law’s approval more than a decade ago, its implementation has experienced substantial slowdowns. The economic financial crisis of 2011 – that determined the need for public accounts consolidation – and the recent Covid-19 pandemic led to an extraordinary financing model designed to mitigate lower levels of government revenue and higher expenses. Overcoming temporary emergencies and returning to an ordinary system of intergovernmental fiscal and financial relationships represents a crucial step in order to achieve a comprehensive regional fiscal federalism. Steady progress in the implementation process is essential also due to its inclusion among the “enabling reforms” within the National Recovery and Resilience Plan (PNRR) to be finalized by the first half of 2026.  In light of the above, the purpose of the study is to highlight all the critical aspects related to the implementation of regional fiscal federalism over the years, and to understand how the process can be pursued taking into account fiscal system reform and the challenges presented by PNRR.

 

 

 

Sommario: 1. Sul federalismo fiscale regionale e la sua attuazione: considerazioni di carattere introduttivo. – 2. Le criticità e le difficoltà tecnico-operative dei meccanismi applicativi previsti da alcune disposizioni del D.Lgs. n. 68/2011. – 3. I riflessi sulla fiscalità regionale del disegno di legge per la riforma del sistema tributario. – 3.1. Il graduale superamento dell’IRAP. – 3.2. La sostituzione dell’addizionale regionale all’IRPEF con una sovraimposta sull’IRPEF. – 4. Il ruolo del PNRR nel percorso di attuazione del federalismo fiscale regionale. – 5. Osservazioni conclusive.

 

 

1. Con la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 è stato significativamente riformato, in senso autonomistico, l’assetto del riparto delle competenze tra i differenti livelli di governo e delle conseguenti risorse che devono essere assegnate a ciascuno al fine svolgere le funzioni sue proprie (v., fra i molti, Caretti P., L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, 6, 1223 ss.; Caravita Di Toritto B., La Costituzione dopo la riforma del titolo V. Stato, Regioni e Autonomie fra Repubblica e Unione Europea, Torino, 2002; Anzon A., I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Torino, 2003; Calvieri C., Stato regionale in trasformazione: il modello autonomistico italiano, Torino, 2004).

All’interno di tale quadro, assume particolare rilevanza l’art. 119 della Costituzione che costituisce l’architrave su cui poggia il tema del federalismo fiscale e della sua concreta attuazione (sul tema, funditus, Giovanardi A., L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005, 170 ss., nonché, senza pretesa di completezza, Giarda P., Le regole del federalismo fiscale nell’articolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Le Regioni, 2001, 6, 1425 ss.; Gallo F., Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, in Rass. trib., 2002, 2, 585 ss.; Brancasi A., L’autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., in Le Regioni, 2003, 1, 41-116; Antonini L., L’attuazione del federalismo fiscale, in Rivista di diritto pubblico, comunitario e comparato, 24 febbraio 2005; Tesauro F., Le basi costituzionali della fiscalità regionale e locale, in Fin. loc., 2005, 9, 13 ss.; De Mita E., Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Milano, 2009; Letizia L., Lineamenti dell’ordinamento delle Regioni: Ragioni e limiti del federalismo fiscale, Torino, 2020, 160 ss.).

Tale articolo disciplina, notoriamente, l’autonoma finanziaria di entrata e di spesa di ciascun livello di governo, da esercitarsi nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione Europea (per approfondimenti, per tutti, Carinci A., Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione europea, in Rass. trib., 2004, 4, 1201 ss.), e accorda a ciascuno la possibilità di istituire e applicare tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Completano la cornice delle fonti di finanziamento le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibili a ciascun territorio e l’istituzione di appositi fondi perequativi per i territori a minore capacità fiscale (per approfondimenti, fra gli altri, Basilavecchia M. – Del Federico L. – Osculati F., Il finanziamento delle regioni a statuto ordinario mediante tributi propri e compartecipazioni: basi teoriche ed evidenza empirica nella difficile attuazione dell’art. 119 della Costituzione, in Le istituzioni del federalismo, 2006, 5, 670 ss.; Uricchio A., Tributi regionali propri e impropri alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione e della giurisprudenza della Corte costituzionale, in Finanza locale, 2006, 6, 21 ss.).

Attraverso la Legge delega 5 maggio 2009, n. 42, a cui è seguito il D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, il legislatore statale ha dato concreto avvio al percorso attuativo di tali previsioni (sul tema, Ferrara A. – Salerno G.M., a cura di, Il “federalismo fiscale”. Commento alla legge n. 42 del 2009, Napoli, 2010; Ragucci G., La legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale [L. 5 maggio 2009 n. 42], in Rass. trib., 2010, 3, 736 ss.) con un duplice obiettivo. Da un lato, assicurare la corrispondenza tra il prelievo tributario e i servizi erogati, attraverso la responsabilizzazione degli amministratori; dall’altro, eliminare, gradualmente, i modelli di finanziamento basati sul criterio della spesa storica, a vantaggio dell’utilizzo di tipologie di attribuzione delle risorse correlate ai costi standard e ai livelli essenziali delle prestazioni, accanto a forme perequative a favore degli enti dotati di minore capacità fiscale.

In tal modo, almeno nelle intenzioni originarie del legislatore, l’attuazione del federalismo fiscale avrebbe dovuto consentire agli enti territoriali di disporre di risorse adeguatamente correlate alle funzioni da svolgere e, contestualmente, di uno spazio di autonomia impositiva in relazione alla quale esplicare politiche pubbliche proprie (v. Gallo F., I capisaldi del federalismo fiscale, in Dir. prat. trib., 2009, 2, I, 219-226).

Nel corso degli anni il percorso attuativo ha, però, subito forti rallentamenti (cfr. Bassanini F., Una riforma difficile [ma necessaria]: il federalismo fiscale alla prova della sua attuazione, in www.astrid-online.it, 2010, 1 ss.; Buccico C., Alcuni spunti di riflessione sull’attuazione del federalismo fiscale in Rass. trib., 2009, 5, 1301 ss.; Marongiu G., Il c.d. federalismo fiscale tra ambizioni, progetti e realtà, in Dir. prat. trib., 2011, 82, 219-235; Perrone Capano R., Verso il federalismo fiscale, tra limiti istituzionali non risolti e persistenti criticità del sistema tributario statale, in Innovazione e diritto, 2009, 1): dapprima, a causa della crisi economica del 2011, cui è conseguita la necessità di consolidare i conti pubblici e, in tempi più recenti, dell’emergenza pandemica innescata dal Covid-19 (in tema, Letizia L., L’emergenza sanitaria: un’occasione per il [già evidente] riaccentramento, in Diritto e processo tributario, 2020, 1).

Se la prima ha determinato una forte compressione degli spazi di autonomia impositiva dei livelli di governo inferiori al fine del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, la seconda ha comportato un modello straordinario di finanziamento degli enti territoriali con il fine di contenere il diffondersi della pandemia (v., per i profili di dettaglio, i saggi contenuti in Contrino A. – Farri F., a cura di, Pandemia da “Covid-19” e sistema tributario. Problematiche dell’emergenza, misure di sostegno e politiche fiscali, Pisa, 2021, 3 ss.).

Ecco allora che, non appena il quadro epidemiologico lo consentirà (in merito Bilancia F., Ragionando “a freddo”: gli effetti della crisi emergenziale sui rapporti istituzionali Stato-Regioni, in Le Istituzioni del Federalismo, 2020, 31 ss.), sarà necessario porre in essere una ridefinizione dei rapporti finanziari tra i livelli di governo. Tale obiettivo, peraltro, risulta particolarmente stringente poiché il completamento, entro il 2026, del federalismo fiscale è stato incluso tra le “riforme abilitanti” del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (sul tema, v. ancora Letizia L., Nihil sub sole novum nella riforma del sistema fiscale per il completamento dell’autonomia finanziaria e tributaria territoriale, in Innovazione e Diritto, 2022, 2). Quest’ultimo, infatti, può costituire un importante strumento di riequilibrio delle differenze territoriali e di accelerazione della definizione dei meccanismi perequativi basati sulle capacità fiscali e sui fabbisogni standard (per ulteriori, specifici approfondimenti, Cavasino E., L’autonomia di spesa delle Regioni fra Stato ed Unione europea dalla l. cost. 3/2001 alle condizionalità europee sulla ripresa e la resilienza, in Federalismi, 2022, 20, 455 ss.).

In aggiunta, all’interno del disegno di legge di delega per la revisione del sistema tributario vi sono alcune importanti previsioni che impattano sulla fiscalità degli enti territoriali. In modo particolare, per il federalismo fiscale regionale assumono rilevanza, da un lato, la trasformazione delle addizionali regionali all’imposta sul reddito delle persone fisiche in sovraimposte; dall’altro, il graduale superamento dell’imposta regionale sulle attività produttive.

Donde l’importanza di comprendere quali siano state le criticità che si sono susseguite nel percorso attuativo del federalismo fiscale e quali possano essere le opportunità da cogliere al fine di scongiurare ogni forma di possibile ritorno alla finanza derivata, invero in molte occasioni già ampiamente espressa (per riferimenti, v. Letizia L., Regionalismo fiscale o riaccentramento?, in Buccico C. – Ducceschi S. – Tramontano S., a cura di, L’evoluzione della fiscalità internazionale. Le venti “primavere” di Napoli, Padova, 2020, 229 ss.).

 

2. Il D.Lgs. n. 68/2011 contiene una serie di disposizioni in relazione alle quali si sono riscontrate importanti criticità e talune concrete difficoltà applicative.

In primo luogo, il legislatore aveva inteso ampliare l’autonomia impositiva degli enti territoriali, aumentando il potere di intervento con riguardo ai tributi propri derivati e, contestualmente, trasformando una serie di tributi propri derivati in tributi propri regionali a decorrere dal 2013, con riconoscimento alle Regioni a statuto ordinario anche della facoltà di sopprimerli.

Tuttavia, la manovrabilità dei tributi propri derivati, soprattutto con riguardo all’addizionale regionale all’IRPEF e all’IRAP, è stata significativamente compressa da una serie di provvedimenti statali.

In ispecie, negli anni compresi tra il 2016 e il 2018, è venuta meno la possibilità di aumento delle aliquote dell’addizionale regionale all’IRPEF. Con la L. 23 dicembre 2014, n. 190, è stata, poi, prevista la deducibilità dalla base imponibile dell’IRAP del costo del lavoro del personale dipendente assunto a tempo indeterminato. E, in tempi più recenti, con la L. 30 dicembre 2021, n. 234, è stata sancita l’esclusione dall’applicazione del tributo per ciò che concerne le persone fisiche esercenti attività commerciali, arti e professioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. b) e c), D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. Questi interventi, seppur accompagnati da misure compensative a favore delle Regioni, hanno contribuito a un significativo rallentamento del percorso attuativo del federalismo fiscale, comprimendo l’esercizio dell’autonomia tributaria da parte delle Regioni.

In secondo luogo, si è riscontrata una serie di questioni critiche sul piano tecnico-operativo in relazione all’art. 2 D.Lgs. n. 68/2011, che stabilisce la rideterminazione dell’addizionale regionale all’IRPEF delle Regioni a statuto ordinario, e all’art. 4, che reca la disciplina della compartecipazione regionale all’IVA, comportandone il reiterato rinvio dell’entrata in vigore all’anno 2023, come è stato da ultimo stabilito dall’art. 31-sexies D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con mod., dalla L. n. 176/2020.

Quanto all’art. 2, esso prevede che l’addizionale regionale all’IRPEF sia rideterminata in modo tale da garantire al complesso delle Regioni a statuto ordinario entrate corrispondenti al gettito assicurato dall’aliquota di base vigente alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 68/2011 e ai trasferimenti statali soppressi ai sensi dell’art. 7 dello stesso decreto legislativo. E viene, contestualmente, previsto che le aliquote dell’IRPEF di competenza statale siano ridotte, mantenendo inalterato il prelievo fiscale complessivo a carico del contribuente.

Tale disposizione desta non poche perplessità perché la sua piena attuazione comporterebbe la determinazione di due differenti fasce di aliquote vigenti sul territorio nazionale, una per le Regioni a statuto ordinario e una per quelle a statuto speciale. E ciò causerebbe l’insorgenza di forme di discriminazioni tra i contribuenti che mal si conciliano con le esigenze di equità e di uguaglianza in relazione ai medesimi presupposti impositivi. A ciò si aggiunga che l’obiettivo perseguito dalla norma di mantenere inalterato il prelievo tributario è concretamente attuabile solo in una prospettiva aggregata e risulta di più difficile realizzazione a livello di singolo contribuente. Inoltre, vi sarebbero oggettive problematiche di gestione dei profili dichiarativi del tributo che collidono con le esigenze di semplificazione cui il sistema è proteso. Ciò spiega – come anticipato – la posticipazione della sua entrata in vigore.

Quanto all’art. 4, esso contempla la compartecipazione regionale all’IVA, di cui all’art. 2 D.Lgs. 18 febbraio 2000, n. 56, con l’obiettivo di superare i meccanismi critici del sistema vigente e di responsabilizzare, di riflesso, gli enti territoriali.

La disposizione in esame traccia, essenzialmente, due aree di intervento: la prima attiene alla determinazione dell’aliquota di compartecipazione; la seconda le modalità concrete di attribuzione del gettito.

Con riguardo all’aliquota di compartecipazione, ne è prevista la fissazione al livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP) in una sola regione. Per le restanti, ove il gettito tributario risulta insufficiente, è previsto un fondo perequativo alimentato da un’ulteriore quota di compartecipazione IVA determinata in modo tale da garantire il finanziamento integrale delle spese connesse ai LEP. Ciò determinerebbe il superamento del criterio della determinazione ex post dell’aliquota ai fini della copertura delle spese già sostenute, a vantaggio di un parametro più trasparente ed efficiente in relazione al quale allocare le risorse.

L’inattuazione di tale previsione è imputabile alla mancata definizione dei LEP e dei fabbisogni standard applicabili ai settori diversi da quello sanitario (sul tema, Panzera C., I livelli essenziali delle prestazioni fra sussidiarietà e collaborazione, in Le Regioni, 2010, 4, 941 ss.; Napolitano G.M., Le politiche socio assistenziali tra Stato e Regioni a venti anni dalla riforma costituzionale, in Federalismi, 2022, 20, 82 ss.; Letizia L., Lineamenti dell’ordinamento delle Regioni, cit., 244 ss.). Ad oggi, dunque, la misura della compartecipazione regionale al gettito dell’IVA è fissata, su base annua, con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri: nel corso degli anni la percentuale di compartecipazione è gradualmente aumentata, e ciò è dovuto verosimilmente alla necessità di ristorare le Regioni del minor gettito relativo all’IRAP in ragione degli interventi sulla base imponibile adottati a livello statale.

Con riguardo alle modalità di attribuzione del gettito, la norma introduce una tipologia di compartecipazione basata sull’effettivo principio di territorialità del prelievo – che tiene conto, quindi, del luogo in cui avvengono effettivamente le operazioni rilevanti ai fini IVA – in alternativa alla distribuzione sulla base della media dei consumi finali delle famiglie rilevati all’Istat a livello regionale negli ultimi tre anni disponibili.

L’attuazione di tali previsioni normative è resa difficoltosa dalla necessità di individuare un metodo idoneo a consentire la regionalizzazione del gettito di tale imposta. Un’ipotesi potrebbe essere quella di attingere ai dati indicati dai contribuenti nell’apposito quadro della dichiarazione IVA, ma il tema è attualmente allo studio del Tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Ulteriori criticità riguardano l’art. 9 D.Lgs. n. 68/2011, il cui secondo comma dispone che sia attribuita alle Regioni a statuto ordinario una quota di gettito riferibile al concorso di ciascuna all’attività di recupero dell’evasione fiscale in materia di IVA, rinviando le concrete modalità operative a un decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.

I dubbi che si sono registrati attengono all’esatta individuazione del perimetro applicativo di detto concorso, nonché alle modalità concrete di assegnazione delle risorse.

L’art. 15 D.Lgs. n. 68/2011 prevede, infine, l’istituzione di due fondi perequativi – che, neanche a dirlo, sono elemento fondamentale e costitutivo del federalismo fiscale cooperativo – volti a fornire idonea copertura delle spese riconducibili, rispettivamente, alle funzioni fondamentali e a quelle non fondamentali.

Ad oggi, tuttavia, tali fondi non sono stati istituiti, e ciò principalmente per la mancata definizione delle rispettive funzioni, così come delle modalità attraverso le quali attingere le risorse per la loro piena operatività.

3. Enucleati, nei limiti consentiti da questo intervento, i problemi delle disposizioni del D.Lgs. n. 68/2011 che hanno determinato il forte rallentamento nel percorso attuativo del federalismo fiscale regionale, è ora opportuno analizzare l’impatto che il disegno di legge delega per la riforma del sistema fiscale potrebbe assumere (per un inquadramento generale, v. Della Valle E., La struttura della delega fiscale e la revisione dell’Irpef, in Il fisco, 2021, 45, 4307; Carpentieri L. – Ceriani V., Qualche considerazione sulla delega fiscale, in Astrid Rassegna, 2021, 16; Della Valle E., Le coordinate della delega sulla “riforma” del sistema tributario, in Riv. tel. dir. trib., 2021, 2; Carpentieri L., Il timido avvio della riforma fiscale, in Riv. tel. dir. trib., 2022, 1; in modo specifico, Letizia L., Nihil sub sole novum nella riforma del sistema fiscale per il completamento dell’autonomia finanziaria e tributaria territoriale, cit.).

L’art. 1 del disegno di legge delega enuclea alcuni principi che devono essere seguiti nella stesura del decreti legislativi attuativi, all’interno dei quali si riscontrano lo stimolo alla crescita economica attraverso l’aumento dell’efficienza della struttura delle imposte e la riduzione del carico fiscale sui redditi derivanti dall’impiego dei fattori della produzione; la razionalizzazione e la semplificazione del sistema tributario attraverso una revisione degli adempimenti a carico dei contribuenti; l’eliminazione di micro-tributi rinvenendo le opportune compensazioni di gettito, la garanzia della progressività del sistema tributario e, infine, la riduzione dell’evasione e dell’elusione fiscale.

All’interno della Legge delega vi sono due disposizioni che assumono rilevanza per il finanziamento delle Regioni, ossia l’art. 5, che prevede il graduale superamento dell’IRAP, e l’art. 7, che prevede la sostituzione delle addizionali regionali all’IRPEF e la loro trasformazione in sovraimposte all’IRPEF.

3.1. Nella struttura dell’autonomia finanziaria delle Regioni l’IRAP riveste un ruolo fondamentale per il finanziamento delle loro funzioni, e in particolare quelle relative al sistema sanitario, in relazione alla quale le Regioni esercitano una competenza concorrente con lo Stato (per gli approfondimenti, v., per tutti, Schiavolin R., L’Imposta regionale sulle attività produttive. Profili sistematici, Milano, 2007).

A più riprese, e da ultimo con la Raccomandazione del Consiglio del 23 maggio 2022, l’Unione Europea ha sollecitato iniziative di riordino e semplificazione per l’alleggerimento del cuneo fiscale sul lavoro, che risulta particolarmente elevato per tutti i livelli di reddito, mentre – sempre ad avviso dell’Unione Europea – fonti di gettito di altra natura, meno dannose per la crescita, risultano sottoutilizzate. Tale aspetto lascerebbe, dunque, aperti i margini per ulteriori riduzioni degli oneri fiscali sul lavoro senza aggravi di bilancio.

Nel corso degli anni l’IRAP è stata progressivamente ripensata e parzialmente riformata con interventi che, di fatto, ne hanno depotenziato la portata ed eroso la base imponibile.

Oggi, anche per quanto sopra evidenziato, è al centro del dibattito sulla riforma del sistema fiscale.

Uno degli obiettivi principali – in relazione al quale si registra un’ampia convergenza (come si legge nell’atto di indirizzo approvato il 30 giugno 2021 dalle Commissioni parlamentari Finanze di Camera e Senato, confluito poi nel disegno di legge delega) – è il graduale superamento di tale tributo, preservando la manovrabilità da parte degli enti territoriali e il livello di finanziamento del servizio sanitario nazionale, senza ulteriori oneri a carico dei redditi da lavoro dipendente e assimilati.

Gli interventi normativi dovranno, inoltre, garantire gettiti in misura equivalente per le Regioni che presentano squilibri di bilancio sanitario, ossia quelle che sono sottoposte a piani di rientro che, in base alla legislazione vigente, comportano l’applicazione, anche automatica, di aliquote dell’IRAP maggiori di quelle minime.

Anticipando la riforma fiscale, la Legge di bilancio per l’anno 2022 ha previsto l’esenzione dall’IRAP per i contribuenti persone fisiche che esercitano attività commerciali, arti e professioni, prevedendo forme di copertura del mancato gettito IRAP a favore delle Regioni e delle Province autonome mediante l’istituzione di un apposito fondo (per un primo commento, Vantaggio M., La prevalenza della forma giuridica sulla sostanza economica nell’esclusione da IRAP per le ditte ed i lavoratori autonomi individuali, in Riv. tel. dir. trib., 2022, 1).

Il punto cruciale di ogni intervento in materia di IRAP è, infatti, la necessità di reperire risorse adeguate per il finanziamento del servizio sanitario e, contestualmente, garantire la possibilità per le Regioni di intervenire su tale tributo in armonia con la disciplina stabilita a livello statale. Le Regioni possono, attualmente, ridurre le aliquote dell’IRAP fino ad azzerarle e disporre deduzioni dalla base imponibile (art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 68/2011 cit.; art. 1, commi 20 e 21, “Legge di stabilità 2014”), nella prospettiva di attuare anche forme di fiscalità di vantaggio per alcuni anni finalizzate ad attrarre investimenti nei loro territori, con significative ricadute occupazionali e di sviluppo economico.

Tra le diverse ipotesi di intervento, la più praticabile sembra l’istituzione di un’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle società.

Ma un intervento di tal fatta non è scevro di difficoltà e criticità, in quanto le basi imponibili delle due imposte e i soggetti passivi sono differenti.

Allo stato attuale, infatti, l’IRAP viene versata alle Regioni in cui si trovano gli stabilimenti produttivi; per contro, un’ipotetica addizionale IRES sarebbe corrisposta alla regione in cui la società ha il suo domicilio fiscale o sede legale, con effetti redistributivi non marginali e che bisogna considerare. D’altro canto, un eventuale aumento dei trasferimenti alle regioni da parte dello Stato svilirebbe i principi del federalismo fiscale, che postula un principio di corrispondenza tra il prelievo e la spesa al fine di un maggior controllo della spesa pubblica da parte dei cittadini e una responsabilizzazione dei livelli territoriali di governo.

 

3.2. Accanto alla progressiva soppressione dell’IRAP è previsto un intervento sulla terza fonte di entrata per le Regioni, dopo la compartecipazione al gettito dell’IVA e l’IRAP, vale a dire l’addizionale regionale all’IRPEF e, in specie, la sua sostituzione con una sovraimposta la cui aliquota base può essere aumentata o diminuita dalle Regioni entro i limiti prefissati, così da garantire l’idonea copertura dei costi del servizio sanitario.

La sostituzione dovrà assicurare che le Regioni ottengano lo stesso gettito che avrebbero acquisito applicando l’aliquota di base dell’addizionale regionale all’IRPEF stabilita dalla normativa statale. Anche in questa ipotesi, come per l’IRAP, si prevede inoltre un incremento obbligatorio della sovraimposta per le Regioni che presentano squilibri di bilancio sanitario, ossia che sono sottoposte a piani di rientro per disavanzi sanitari, di modo che sia garantito lo stesso gettito attualmente ricavato dall’applicazione delle maggiorazioni delle addizionali regionali all’IRPEF.

La sovraimposta di cui si prevede l’introduzione presenta alcuni elementi di pregio.

In primo luogo, essa rappresenta un prelievo basato direttamente sul debito d’imposta, e non sulla base imponibile dell’IRPEF. In secondo luogo, verrebbe preservata l’autonomia impositiva delle Regioni, che, al pari di quanto avviene attualmente con riguardo alle addizionali regionali, possono agire su tale sovraimposta aumentandola o diminuendola entro la cornice statale di riferimento. In terzo luogo, la sovraimposta rende effettiva la neutralità dell’imposizione con riguardo alla struttura di progressività dell’IRPEF stabilita dalla normativa statale, superando in tal modo una delle maggiori criticità dell’attuale sistema delle addizionali. Ciò in quanto quest’ultimo meccanismo ha reso difficoltoso per il contribuente distinguere gli effetti delle decisioni operate dai diversi livelli di governo; per gli enti territoriali, poi, la possibilità di stabilire esenzioni o deduzioni dalla base imponibile ha comportato poca trasparenza nel prelievo, in aggiunta all’influenza sensibile sulla progressività del sistema tributario che costituisce una prerogativa del livello centrale di governo.

Con la già menzionata Legge di bilancio per l’anno 2022, il legislatore ha ridisegnato l’articolazione degli scaglioni di reddito ai fini IRPEF, riducendoli da cinque a quattro e modificando al ribasso alcune aliquote: nella nuova veste, l’IRPEF contempla l’aliquota del 23% sino a 15.000 euro, del 25% da 15.000 a 28.000 euro, del 35% da 28.000 a 50.000 euro, e infine del 43% oltre 50.000 euro, immutate le c.d. tax expenditures (sulle ragioni per cui nel nuovo contesto sarebbe necessario rivederle, Sepio G. – Sbaraglia G., Riforma Irpef: necessaria la revisione delle Tax expenditures, in Il fisco, 2021, 34, 3207).

Di conseguenza, per l’anno 2022, le Regioni hanno provveduto ad adeguare la disciplina dell’addizionale regionale IRPEF, riparametrandola ai nuovi scaglioni di reddito, e alcune, nell’ambito dell’autonomia impositiva a esse riconosciuta e compatibilmente con le risorse stanziate nei rispettivi bilanci, hanno introdotto detrazioni dall’addizionale regionale a sostegno di particolari categorie di contribuenti, quali le famiglie con figli a carico, anche portatori di handicap: ciò, oltre a essere lodevole, contribuisce a rendere effettivo l’altro principio chiave del federalismo fiscale rappresentato dalla sussidiarietà.

Se introdotta, posto che incide sul debito d’imposta, la sovraimposta all’IRPEF renderebbe il prelievo più omogeneo su tutto il territorio nazionale e risulterebbe più semplice, per i contribuenti, conoscere l’effettivo ammontare dell’imposta dovuta, in un’ottica di chiarezza e di trasparenza cui dovrebbero essere orientati, in modo collaborativo e in termini generali, i rapporti tra Fisco e contribuente.

4. Delineato il quadro degli interventi rilevanti in materia di fiscalità regionale, previsti dal disegno di legge delega di riforma del sistema tributario, è possibile passare alle previsioni del PNRR che, tra le riforme di accompagnamento, sono dedicate alla completa attuazione della L. n. 42/2009, con particolare riguardo alle Regioni, Province e città metropolitane.

Più in dettaglio, il PNRR stabilisce un’unica milestone per l’attuazione del federalismo fiscale per le Regioni e per le Province e le città metropolitane entro la prima parte dell’anno 2026.

Per ciò che concerne il federalismo fiscale regionale, il PNRR ha previsto il superamento delle delineate difficoltà tecnico-operative in tre tappe susseguenti.

La prima ha ad oggetto l’aggiornamento della normativa vigente, ossia la L. n. 42/2009 e il D.Lgs n. 68/2011 cit., entro il mese di dicembre 2023. La seconda attiene all’individuazione dei trasferimenti dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario che dovranno essere fiscalizzati mediante un incremento delle aliquote dei tributi entro il mese di dicembre 2023. La terza, infine, riguarda la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei fabbisogni standard entro il mese di dicembre 2023.

E ciò in linea con l’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., che assegna alla legislazione esclusiva statale il compito di definire la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, e lett. p), che accorda la medesima competenza esclusiva in capo allo Stato per ciò che concerne la definizione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.

Con specifico riguardo alle funzioni concernenti i diritti civili e sociali spetta, dunque, allo Stato definire i livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e appropriatezza e i correlati fabbisogni standard necessari ad assicurare tali prestazioni. Le altre funzioni dovrebbero, al contrario, essere finanziate attraverso un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe sostanziarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori, senza tuttavia alterare l’ordine delle rispettive capacità fiscali.

Per ciò che concerne la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, l’obiettivo incluso nel PNRR si pone in linea con i principi scolpiti dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n. 220/2021.

Il giudice delle leggi ha, infatti, ribadito che «i LEP rappresentano un elemento imprescindibile per uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali (ex multis, sentenze n. 197 del 2019 e n. 117 del 2018). Oltre a rappresentare un valido strumento per ridurre il contenzioso sulle regolazioni finanziarie fra enti (se non altro, per consentire la dimostrazione della lesività dei tagli subiti), l’adempimento di questo dovere dello Stato appare, peraltro, particolarmente urgente anche in vista di un’equa ed efficiente allocazione delle risorse collegate al PNRR, approvato con il D.L. 6 maggio 2021, n. 59 (Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti), convertito, con modificazioni, in L. 1° luglio 2021, n. 101».

In definitiva, il ritardo nella definizione dei LEP rappresenta un ostacolo non solo alla piena attuazione dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, ma anche al pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti sociali.

Da quanto icasticamente affermato dalla Corte costituzionale discende che i livelli essenziali delle prestazioni, correlati al finanziamento delle relative funzioni sulla base dei fabbisogni e dei costi standard, costituiscono un elemento fondamentale ai fini del rafforzamento dell’autonomia tributaria dei livelli territoriali di governo, e del contestuale superamento del criterio attributivo delle risorse basato sulla spesa storica, e al contempo consente di articolare in modo più efficiente ed efficace il coordinamento della finanza territoriale e la fiscalizzazione dei trasferimenti statali innestando un meccanismo virtuoso in relazione alla responsabilità amministrativa e impositiva di tutti i livelli di governo.

5. Alla luce di quanto rilevato, è possibile conclusivamente osservare quanto segue.

Attraverso le missioni in cui si articola e gli obiettivi che si prefigge di raggiungere con l’ausilio degli ingenti stanziamenti in esso stabiliti, il PNRR costituisce uno strumento indispensabile e prezioso per un proficuo ripensamento dei rapporti tra i diversi livelli di governo, sia in termini di competenze che di risorse proprie di ciascuno.

A ben vedere, infatti, il PNRR include al suo interno interventi di potenziamento, investimento e sviluppo in relazione a materie e settori in cui si esplica una potestà legislativa e amministrativa concorrente tra lo Stato e le Regioni, quali, ad esempio, la sanità, i servizi sociali, i trasporti, le infrastrutture, il governo del territorio. E ciò consente di rendere maggiormente effettivo il principio chiave del federalismo fiscale che correla le funzioni attribuite a ciascun livello di governo con le risorse necessarie a farvi fronte.

In questo contesto è importante ridefinire i poteri impositivi delle Regioni in materia tributaria con un duplice obiettivo. Da un lato, rendere il prelievo maggiormente omogeneo sul territorio nazionale, preservando i principi fondamentali del sistema impositivo, quali la progressività e la capacità contributiva. Dall’altro, evitare ogni possibile forma di ritorno alla finanza derivata che, oltre ad essere generatrice di inefficienza, mal si concilia con le esigenze di responsabilizzazione di ciascun livello di governo e del concorso di ciascuno alla realizzazione delle politiche pubbliche. Ed è, altresì, importante giungere ad una rapida definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei costi standard che consentono di superare il criterio attributivo delle risorse basato sulla spesa storica e innescano meccanismi virtuosi di controllo della spesa pubblica da parte dei cittadini.

In ultima analisi, è ragionevole prevedere che, attraverso la realizzazione dei progetti contenuti nel PNRR, vi sarà un lento e graduale mutamento delle relazioni tra lo Stato e le Regioni, in parte già sperimentato durante la fase più acuta della pandemia, sempre più frutto di un coordinamento e di intese raggiunte, in luogo della sommatoria di singole decisioni assunte da ciascuno, contribuendo in tal modo a rendere fattivo il principio della leale collaborazione che sempre deve improntare i rapporti tra i diversi livelli di governo.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

Antonini L., “L’attuazione del federalismo fiscale, in Rivista di diritto pubblico, comunitario e comparato, 24 febbraio 2005

Anzon A., I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Giappichelli, Torino, 2003

Basilavecchia M. – Del Federico L. – Osculati F., Il finanziamento delle Regioni a statuto ordinario mediante tributi propri e compartecipazioni: basi teoriche ed evidenza empirica nella difficile attuazione dell’art. 119 della Costituzione, in Le istituzioni del federalismo, 2006, 5, 670 ss.

Bassanini F., Una riforma difficile (ma necessaria): il federalismo fiscale alla prova della sua attuazione, in www.astrid-online.it, 2010, 1-17

Bilancia F., Ragionando “a freddo”: gli effetti della crisi emergenziale sui rapporti istituzionali Stato-Regioni, in Le istituzioni del federalismo, 2020, 31 ss.

Brancasi A., L’autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., in Le Regioni, 2003, 1, 41-116

Buccico C., Alcuni spunti di riflessione sull’attuazione del federalismo fiscale in Rass. trib., 2009, 5, 1301 ss.

Calvieri C., Stato regionale in trasformazione: il modello autonomistico italiano, Torino, 2004

Caravita Di Toritto B., La Costituzione dopo la riforma del titolo V. Stato, Regioni e Autonomie fra Repubblica e Unione Europea, Torino, 2002

Caretti P., L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, 6, 1223 ss.

Carinci A., Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell’Unione Europea, in Rass. trib., 2004, 4, 1201 ss.

Carpentieri L., Il timido avvio della riforma fiscale, in Riv. tel. dir. trib., 2022, 1

Carpentieri L. – Ceriani V., Qualche considerazione sulla delega fiscale, in Astrid Rassegna, 2021, 16

Cavasino E., L’autonomia di spesa delle Regioni fra Stato ed Unione europea dalla l. cost. 3/2001 alle condizionalità europee sulla ripresa e la resilienza, in Federalismi, 2022, 20, 455 ss.

Contrino A. – Farri F. (a cura di), Pandemia da “Covid-19” e sistema tributario. Problematiche dell’emergenza, misure di sostegno e politiche fiscali, Pisa, 2021, 3 ss.

De Mita E., Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Milano, 2009

Della Valle E., La struttura della delega fiscale e la revisione dell’Irpef, in Il fisco, 2021, 45, 4307 ss.

Della Valle E., Le coordinate della delega sulla “riforma” del sistema tributario, in Riv. tel. dir. trib., 2021, 2

Ferrara A. – Salerno G.M. (a cura di), Il “federalismo fiscale”. Commento alla legge n. 42 del 2009, Napoli, 2010

Gallo F., I capisaldi del federalismo fiscale, in Dir. prat. trib., 2009, 2, I, 219-226

Gallo F., Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, in Rass. trib., 2002, 2, 585 ss.

Giarda P., Le regole del federalismo fiscale nell’articolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Le Regioni, 2001, 6, 1425 ss.

Giovanardi A., L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005, 170 ss.

Letizia L., Regionalismo fiscale o riaccentramento?, in Buccico C. – Ducceschi S. – Tramontano S. (cura di), L’evoluzione della fiscalità internazionale. Le venti “primavere” di Napoli, Padova, 2020, 229 ss.

Letizia L., L’emergenza sanitaria: un’occasione per il (già evidente) riaccentramento, in Diritto e processo tributario, 2020, 1

Letizia L., Lineamenti dell’ordinamento delle Regioni: Ragioni e limiti del federalismo fiscale, Torino, 2020, 160 ss.

Letizia L., Nihil sub sole novum nella riforma del sistema fiscale per il completamento dell’autonomia finanziaria e tributaria territoriale, in Innovazione e Diritto, 2022, 2

Marongiu G., Il c.d. federalismo fiscale tra ambizioni, progetti e realtà, in Dir. prat. trib., 2011, 82, 219-235

Napolitano G.M., Le politiche socio assistenziali tra Stato e Regioni a venti anni dalla riforma costituzionale, in Federalismi, 2022, 20, 82 ss.

Panzera C., I livelli essenziali delle prestazioni fra sussidiarietà e collaborazione, in Le Regioni, 2010, 4, 941 ss.

Perrone Capano R., Verso il federalismo fiscale, tra limiti istituzionali non risolti e persistenti criticità del sistema tributario statale, in Innovazione e diritto, 2009, 1

Ragucci G., La legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (L. 5 maggio 2009 n. 42), in Rass. trib., 2010, 3, 736 ss.

Schiavolin R., L’Imposta regionale sulle attività produttive. Profili sistematici, Milano, 2007

Sepio G. – Sbaraglia G., Riforma Irpef: necessaria la revisione delle Tax expenditures, in Il fisco, 2021, 34, 3207 ss.

Tesauro F., Le basi costituzionali della fiscalità regionale e locale, in Fin. loc., 2005, 9, 13 ss.

Uricchio A., Tributi regionali propri e impropri alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione e della giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Finanza locale, 2006, 6, 21 ss.

Vantaggio M., La prevalenza della forma giuridica sulla sostanza economica nell’esclusione da IRAP per le ditte ed i lavoratori autonomi individuali, in Riv. tel. dir. trib., 2022, 1

 

 

Scarica il commento in formato pdf

Tag:, , , , , , ,