L’accesso difensivo alle informazioni tributarie e il difficile equilibrio rispetto alla tutela della privacy

Di Laura Lamberti -

Abstract

Nel caso di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990, l’affermazione del principio di trasparenza in relazione all’informazione fiscale è particolarmente controversa, per il delicato bilanciamento che richiede tra i contrapposti valori di tutela della privacy e di garantire l’accesso ai documenti ai fini della difesa di posizioni legali rilevanti. Si tratta di una questione estremamente delicata, poiché, per natura, le informazioni fiscali forniscono una panoramica molto chiara della situazione finanziaria delle parti interessate. Questa caratteristica, che richiede chiaramente misure a tutela della riservatezza di tali informazioni, è, al tempo stesso, proprio ciò che la rende rilevante nella formazione di potenziali contenziosi. La Sessione Plenaria del Consiglio di Stato, a distanza di un anno dalla sentenza n. 19 del 25 settembre 2020, è tornata a pronunciarsi sulla necessità che le regole in materia di accesso alle informazioni fiscali siano chiare e univoche con la sentenza n. 4 del 18 marzo 2021 La Suprema Assemblea ha preliminarmente confermato che i dati detenuti dall’anagrafe tributaria rientrano nella categoria degli atti amministrativi e che sono accessibili indipendentemente dalla previsione di specifici poteri di accertamento processuale ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c. Ha poi definito il tipo di verifica che l’Amministrazione fiscale deve svolgere per accogliere o negare una richiesta di accesso da parte della difesa.

The defensive access to tax information and the delicate balance with privacy protection. – In the case of defensive access pursuant to Article 24(7) of Law No. 241/1990, asserting the principle of transparency in relation to tax information is particularly controversial, due to the delicate balancing it requires between the opposing values of protecting privacy and providing access to documents for purposes of defending relevant legal positions. This is a highly sensitive matter, since, by nature, tax information provides a very clear overview of the financial circumstances of the parties it concerns. This characteristic, which clearly calls for measures protecting the privacy of such information, is, at the same time, precisely what makes it relevant in shaping potential disputes. The Plenary Session of the Council of State, one year after its Judgment No. 19 of 25 September 2020, returned to rule on the need for the rules concerning access to tax information to be clear and unequivocal with Judgment No. 4 of 18 March 2021. The Supreme Assembly first confirmed that data held by the tax registry falls under the category of administrative records, and that they may be accessed independent from envisaging specific procedural discovery powers pursuant to Articles 210, 211, and 213 c.p.c. It then laid out the kind of verification that the tax administration must carry out in order to grant or deny a request for access by the defense.

Sommario: 1. L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa. – 2. L’affermazione ancora limitata del principio di trasparenza nel settore tributario – 3. La specifica disciplina dell’accesso difensivo e le informazioni tributarie – 4. La valutazione dell’Amministrazione finanziaria rispetto alla richiesta di accesso difensivo – 5. Considerazioni conclusive.

1. Il principio di trasparenza costituisce cardine dell’amministrazione moderna, progressivamente riconosciuto quale garanzia di democraticità nei rapporti tra Amministrazione e cittadini. Nonostante le evocazioni turatiane dell’Amministrazione come casa di vetro (Turati F., Atti del Parlamento italiano, Camera dei deputati, sessione 1904-1908, 17 giugno 1908), la sua prima sistematica affermazione si deve all’introduzione della disciplina in tema di accesso ai documenti amministrativi, contenuta nella L. 7 agosto 1990, n. 241 che ha portato i principi di pubblicità e trasparenza oltre gli angusti limiti delle discipline di settore. Con le previsioni contenute negli artt. 22 e seguenti si rompe con la tradizione del segreto amministrativo (Arena G., Il segreto amministrativo, 1983), che aveva rappresentato la regola fino a quel momento, per onorare un nuovo valore nelle relazioni con le pubbliche Amministrazioni costituito dalla trasparenza (sul tema della trasparenza dell’azione amministrativa si veda: Villata R., La trasparenza dell’azione amministrativa, in Dir. proc. amm., 1987, 528; Chieppa R., La trasparenza come regola della pubblica amministrazione, in Dir. econ., 1994, 613; Sandulli A., Il procedimento amministrativo e la trasparenza, in Cassese S. – Franchini C. (a cura di), L’amministrazione pubblica italiana, Bologna, 1994; Cannada Bartoli E., A proposito della tutela della riservatezza e trasparenza amministrativa, in Dir. proc. amm., 1999, 725; Manganaro F., L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa in studi in onore di R. Marrama, Napoli, 2010, 3; Mattarella B.G., La prevenzione della corruzione – Il commento, in Giorn. dir. amm., 2013, 123 ss.; Galetta D.U., La trasparenza per un nuovo rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione un’analisi storico evolutiva in una prospettiva di diritto comparato ed europeo, in Riv. trim. dir. pubb. com., 2016, 10, 19). La L. 11 febbraio 2005, n. 15, modificando profondamente la disciplina del procedimento amministrativo, ha operato una sostanziale riscrittura del Capo V della L. n. 241/1990. Tra le innovazioni introdotte vi è la qualificazione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, quale principio generale dell’attività amministrativa in ragione delle sue rilevanti finalità di pubblico interesse. La norma stabilisce, in particolare, che esso concorrendo a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza, debba essere ricondotto all’alveo dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’art. 117, comma 2, lett. m). Il diritto di accesso, d’altronde, è espressamente tutelato a livello sovranazionale in base all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea che, nel prevedere il diritto ad una buona amministrazione, espressamente sancisce «il diritto di ogni persona ad accedere al fascicolo che la riguarda». L’inveramento del principio di trasparenza non si realizza grazie al solo istituto dell’accesso documentale, ma piuttosto costituisce un modo di essere dell’Amministrazione, un risultato, alla cui realizzazione sono diretti istituti diversi e normative divere. Le riforme legislative delle ultime tre decadi hanno affiancato alla disciplina relativa all’accesso documentale, nuove declinazioni della trasparenza. Con l’introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale ad opera della L. 7 marzo, 2005, n. 82, è emersa la nozione di trasparenza rispetto alla rete, assicurata dalla prescrizione dell’obbligo, per le pubbliche Amministrazioni, di garantire l’uniformità all’originale delle informazioni presenti sul sito istituzionale (art. 54 del CAD). Questa prospettiva è stata ripresa e sviluppata dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (attuativa della delega contenuta nella L. 4 marzo 2009, n. 15) che, stabilendo i contenuti obbligatori dei siti istituzionali, rappresenta la prima concretizzazione del principio di Open Government. La trasparenza nell’organizzazione amministrativa, fulcro della normativa anticorruzione (L. 6 novembre 2012, n. 190), diviene strumento essenziale per la prevenzione e il contrasto dei fenomeni di maladministration (sul punto da ultimo Carloni E., Alla luce del sole. Trasparenza amministrativa e prevenzione della corruzione, in Dir. Amm., 3, 2019, 497 ss.). In attuazione dei principi di delega, contenuti nella legge anticorruzione è stato emanato il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, che ha introdotto nel nostro ordinamento la disciplina dell’accesso civico, evolutasi ad opera del D.Lgs. n. 97/2016 attuativo della delega contenuta nella L. n. 124/2015 (cosiddetta Legge Madia). Grazie ai plurimi interventi richiamati, nel nostro ordinamento sono attualmente previste tre forme di accesso, sottoposte a discipline molto diverse tra loro. Si tratta dell’accesso documentale disciplinato nel Capo V della L. n. 241/1990, dell’accesso civico cosiddetto di prima generazione, disciplinato dall’art. 5, comma 1, D.Lgs. n. 33/2013, e dell’accesso civico generalizzato, disciplinato nel comma 2 dell’art. 5, come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016. L’ispirazione di queste forme di accesso è profondamente diversa. Gli accessi civici rispondono alla necessità di introdurre istituti volti a prevenire e contrastare i fenomeni collusivi e corruttivi attraverso la realizzazione del FOIA italiano, quale diretto precipitato della legge anticorruzione, intervenuta, tardivamente, rispetto ad un vuoto normativo necessariamente da colmare. Per questa ragione il D.Lgs. n. 33/2013 ha posto a carico delle Amministrazioni i numerosi obblighi di pubblicazione, riguardanti informazioni sull’organizzazione ed il personale, oltre a quelle genericamente inerenti all’attività svolta o alla gestione amministrativa. Obblighi ridefiniti con il D.Lgs. n. 97/2016, che li ha alleggeriti, introducendo, però, l’accesso civico generalizzato. Tale ultima forma di accesso civico, sempre al fine di operare forme diffuse di controllo rispetto al conseguimento delle funzioni istituzionali, all’impiego delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, consente a chiunque di avere accesso ai dati e ai documenti detenute dalle pubbliche Amministrazioni “ulteriori” rispetto a quelli oggetto di pubblicazione nel rispetto dei limiti che derivano dalla tutela di interessi giuridicamente rilevanti.

2. Nel settore tributario, l’affermazione del principio di trasparenza ha conosciuto un iter più lento e travagliato che non ha ancora conquistato gli approdi raggiunti nell’ambito del diritto amministrativo generale. Lo Statuto dei diritti del contribuente, introdotto con la L. 27 luglio 2000, n. 212, ha previsto il dovere di informazione del contribuente, da parte dell’Amministrazione finanziaria. Dovere che si declina, in base all’art. 5, nel far conoscere le disposizioni legislative e amministrative vigenti, assumendo le iniziative di informazione elettronica, che permettano aggiornamenti gratuiti e in tempo reale anche in ordine alle circolari e ad ogni atto relativo all’organizzazione, alle funzioni e ai procedimenti. In base all’art. 6 il dovere di informazione si concretizza nell’assicurare l’effettiva conoscenza, da parte del contribuente, degli atti a lui destinati, con la specifica previsione delle modalità per garantire questo risultato. La dottrina (Pierro M., I doveri di informazione dell’amministrazione finanziaria e la ‘nuova’ trasparenza amministrativa tra diritto e principio di buona amministrazione, in Pierro M., a cura di, Il diritto ad una buona amministrazione nei procedimenti tributari, Milano, 2019, 55) rileva come tali previsioni, nel contesto dello Statuto del contribuente, abbiano conferito loro il valore di principi generali dell’ordinamento tributario, con la conseguenza che essi non solo orientano l’operatore giuridico nell’interpretazione e nell’applicazione della normativa, ma trovano espressione in diritti obblighi che vincolano le parti del rapporto tributario. In questo modo trovano attuazione le esigenze di trasparenza, espressione del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del principio di buona fede e affidamento, previste dall’art. 10 dello Statuto che ne costituisce la concretizzazione. Ciononostante, i progressi compiuti in tema di accessibilità ai documenti e alle informazioni amministrative, nelle diverse declinazioni sopra illustrate, risultano ancora lontani a causa dell’esclusione prevista dall’art. 13 L. n. 241/1990, relativa all’ambito di operatività degli istituti di partecipazione procedimentale rispetto ai procedimenti tributari, e dall’art. 24, comma 1, lett. b), L. n. 241/1990 espressamente richiamato dall’art. 5-bis D.Lgs. n. 33/2013. In ordine ai procedimenti tributari, infatti, il diritto di accesso e la trasparenza non costituiscono principi incomprimibili, dovendo al contrario essere contemperati con altri interessi spesso considerati prevalenti, primo tra tutti, l’interesse alla conclusione del procedimento che porta alla riscossione (sul punto cfr. da ultimo Logozzo M., Il diritto ad una buona amministrazione e l’accesso agli atti nel procedimento tributario, in Pierro M., a cura di, Il diritto ad una buona amministrazione …, cit., 171). Per questa ragione è consolidato il formante giurisprudenziale che esclude il diritto di accesso ai documenti tributari per assicurare la necessaria riservatezza all’Amministrazione finanziaria nella fase istruttoria diretta all’accertamento (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6825/2018), conclusa la quale, le ragioni di esclusione dell’ostensione si considerano superate in ossequio ad una lettura dell’intera disciplina coerente con i principi generali di trasparenza e accessibilità nazionali e sovranazionali (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5126/2017).

3. Rispetto alla normativa sopra illustrata, la previsione dell’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990, recante la disciplina dell’accesso difensivo, si connota per la specifica complessità rispetto al bilanciamento dei contrapposti interessi del diritto di difesa e di tutela della privacy. La norma, infatti, si pone come eccezione alle disposizioni relative alle cause di esclusione dell’accesso di cui alla lett. d) dell’art. 24, relative alle ipotesi in cui «i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono». La disciplina, differenziandosi da quella del generale accesso a fini conoscitivi o partecipativi (recessivo nelle ipotesi predette) prevede un aggravamento dell’onere probatorio per riconoscere la prevalenza dell’interesse all’accesso. Aggravamento che consiste nell’esigenza di dimostrare che la conoscenza del documento richiesto sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Muovendo da una tendenziale prevalenza delle esigenze di tutela cui è preposto l’accesso difensivo rispetto al valore della privacy, la tutela dei dati riservati si realizza in maniera diversa a seconda che si tratti di dati personali (comuni), sensibili ovvero super sensibili. Nel primo caso la disciplina, per considerare recessiva la garanzia di privacy, richiede che la loro conoscenza sia “necessaria” per la tutela di interessi giuridicamente rilevanti. Mentre, rispetto ai dati sensibili (che in base agli artt. 9 e 10 del Regolamento n. 2016/679/UE sono i dati in grado di rivelare l’origine razziale o etnica, le opinioni politiche, le opinioni religiose o filosofiche, l’appartenenza sindacale, o idonei a identificare una persona, o a far conoscere le condanne penali, i reati o le connesse misure di sicurezza) la conoscenza deve essere “strettamente indispensabile”. Infine, in relazione ai dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale delle persone, l’accessibilità (e quindi la conoscenza) è ammessa solo ove la posizione giuridica da tutelare abbia un rilievo di rango pari ad essi, oppure si riferisca ad un diritto della personalità o ad altro diritto inviolabile o libertà fondamentale, come previsto dall’art. 60 D.Lgs. n. 196/2003. Al ricorrere di queste circostanze l’Amministrazione dovrà realizzare una valutazione volta ad individuare il corretto bilanciamento tra tali opposti valori in coerenza con i criteri normativamente disciplinati. La complessità appena descritta è acuita nell’ipotesi in cui oggetto dell’accesso siano le informazioni tributarie a causa della capacità dei dati gestiti dall’anagrafe tributaria di rendere chiara la situazione patrimoniale, e quindi personale, dei loro titolari (sul complesso rapporto tra tutela della privacy e informazioni tributarie si veda Contrino A., Banche dati tributarie, scambio di informazioni tra autorità fiscali e “protezione dei dati personali”: quali diritti e tutele per i contribuenti?, in questa Rivista, 29 maggio 2019). Per queste ragioni il tema è stato sottoposto all’attenzione dell’Adunanza plenaria che si è occupata in primo luogo di riconoscere la stessa accessibilità dei dati in parola. Con la sentenza n. 19/2020, sono stati pronunciati importanti principi di diritto circa la necessità di ricondurre «le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti presentati o acquisiti (d)agli uffici dell’amministrazione finanziaria, contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari ed inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari” alla categoria di documento amministrativo ai fini «dell’accesso documentale difensivo che può essere esercitato, mediante l’estrazione di copia, a prescindere dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile in base agli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ.». Con l’ulteriore precisazione che «L’accesso difensivo ai documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori di cui agli artt. 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. e 492-bis cod. proc. civ., nonché, più in generale, dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice civile nei procedimenti in materia di famiglia» (per lo specifico approfondimento di questa pronuncia cfr. Costanzo L., L’accesso all’anagrafe tributaria: istruzioni per l’uso tra principi generali e strategie processuali, in questa Rivista, 18 gennaio 2021). Nella pronuncia in parola la Plenaria ha richiamato l’esigenza che l’interesse alla conoscenza dei dati venga apprezzata alla luce della necessità, della corrispondenza e del collegamento tra il documento del quale si chiede l’ostensione e la situazione che si vuole proteggere, stabilendo, in ragione della strumentalità dell’acceso difensivo, che la necessità del documento vada verificata tramite un giudizio prognostico diretto a stabilire se esso sia lo strumento per acquisire la prova. Pur avendo chiarito questo elemento la pronuncia del 2020 non si è soffermata specificamente sulla valutazione che l’Amministrazione, ed eventualmente il giudice amministrativo ex art. 116 CPA, debba compiere.

4. In ragione della necessità che le regole relative alla conoscibilità delle informazioni tributarie siano chiare e inequivoche, la Plenaria si è nuovamente pronunciata sul tema, nella decisione 18 marzo 2021, n. 4, affrontando il diverso profilo del tipo di giudizio che deve operare l’Amministrazione, destinataria di una richiesta di accesso difensivo, ed in particolare sulla necessità che essa verifichi la “mera attinenza” tra i documenti di cui si richiede l’accesso e il diritto o interesse legittimo che si intende tutelare oppure il loro “stretto collegamento”. La ricostruzione della vicenda, che ha portato alla pronuncia, rende chiara l’importanza della questione posta dalla Sezione remittente che, riscontrando un contrasto interpretativo sul punto, ha richiesto l’intervento nomofilattico ex art. 99 CPA. La controversia origina nell’ambito di un rapporto locativo in ragione del quale il conduttore, lamentando di non essere stato messo in condizione di esercitare il suo diritto di prelazione sull’immobile locato, sede storica della sua attività commerciale, perché fittiziamente oggetto di una cessione di azioni, ha promosso un giudizio civile per vedere riconosciuto il suo diritto di prelazione. Per sostenere la propria posizione, il conduttore ha richiesto: «a) l’accesso agli atti notarili con i quali sarebbero state cedute le azioni, chiedendo inoltre l’ostensione degli assegni e dei movimenti bancari, in questo caso specificamente indicati, con i quali è stato eseguito il pagamento delle quote; b) l’accesso al quadro pertinente della dichiarazione dei redditi del cedente le quote, in cui questi avrebbe dovuto dichiarare il reddito corrispondente; c) l’accesso al documento, modello F24 o altro, da cui risulta il pagamento della corrispondente imposta sostitutiva dovuta sulla cessione» dei soggetti autori della vendita simulata. Il diniego di ostensione opposto dall’Agenzia delle Entrate (fondato sul profilo di particolare riservatezza delle informazioni richieste, sulla mancata dimostrazione del vincolo di indispensabilità rispetto al processo civile pendente e sull’esistenza di strumenti istruttori, nell’ambito del medesimo processo in corso, in grado di assicurare le predette informazioni) è stato impugnato dal richiedente l’accesso e annullato dal TAR che ha accolto il ricorso ritenendo che l’Amministrazione debba limitarsi a verificare che i documenti dei quali si richiede l’accesso siano “attinenti” all’interesse che si vuole tutelare e non debba spingersi a verificare la loro effettiva utilità a tali fini. La III Sezione del Consiglio di Stato, chiamata a decidere l’appello proposto avverso la menzionata sentenza, ha ricordato i principi di diritto affermati dall’Adunanza plenaria n. 19/2020 in merito alla riconducibilità dei dati dell’anagrafe tributaria alla categoria dei documenti amministrativi e alla loro accessibilità in maniera indipendente rispetto alla previsione di poteri processuali di esibizione istruttoria ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c. Quanto ai poteri di valutazione dell’Amministrazione rispetto alla richiesta di accesso, la Sezione, rilevato il mancato approfondimento del tema nella precedente pronuncia dell’Adunanza plenaria e la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale sul punto, ha chiesto un nuovo intervento nomofilattico. Sull’intensità del vaglio che deve essere operato dall’Amministrazione si registrano, infatti, due opposte ricostruzioni giurisprudenziali. La prima considera necessaria solo una valutazione di attinenza dei documenti di cui si chiede l’ostensione rispetto al giudizio in corso, sulla base dell’assenza, nella L. n. 241/1990, di un riferimento relativo alla valutazione della materiale utilità della documentazione richiesta. Questa tesi nega che possa essere realizzato un apprezzamento in ordine alla fondatezza della pretesa fatta valere o alla linea difensiva adottata, ritenendo che l’accesso ai documenti non possa essere escluso in ragione della pendenza di un giudizio civile in cui sia possibile la disposizione di un ordine istruttorio ex art. 210 c.p.c. o una richiesta di informazioni ex art. 213 c.p.c., in ragione dell’autonomia del diritto di accesso ex art. 22 ss. rispetto alla posizione soggettiva per la cui tutela si agisce. L’altra ricostruzione considera, invece, necessario un controllo molto rigoroso tra documentazione e processo che si sia istaurato o si intenda istaurare, con l’onere, per il richiedente l’accesso, di dimostrare il necessario collegamento tra i due in ragione della complementarietà e non alternatività tra lo strumento dell’accesso ai documenti e quello dell’acquisizione probatoria in sede processuale, cosa che comporta una sostanziale corrispondenza nel tipo di verifica operato dall’Amministrazione e dal giudice (sul punto si veda in particolare Cons. Stato, sez. VI, n. 1568/2013 per la quale nel caso in cui non vi sia una connessione evidente tra diritto di accesso ed efficace esercizio del diritto di difesa, colui che richiede l’accesso dovrà dimostrare l’esistenza di una specifica connessione tra gli atti richiesti e la difesa che si intende svolgere «e ciò anche ricorrendo all’allegazione di elementi induttivi, ma testualmente espressi, univocamente connessi alla conoscenza necessaria alla linea difensiva e logicamente intellegibili in termini di consequenzialità rispetto alle deduzioni difensive potenzialmente esplicabili; altrimenti opinando il diritto di difesa diventerebbe una generica formula di unilaterale prospettazione di prevalenza delle esigenze ostensive su ogni altro interesse contrapposto, pur espressamente contemplato dalle disposizioni normative di rango primario e regolamentare come limite legale all’accesso»). L’Adunanza plenaria, muovendo dal dato già riconosciuto che la riservatezza dei dati economici e finanziari riceve una tutela meno intensa rispetto a quella assicurata ai dati sensibili e super sensibili, ritenendosi prevalente l’interesse difensivo rispetto alla tutela della privacy, condivide l’approccio della Sezione remittente che invoca un rapporto particolarmente stretto tra gli atti di cui si richiede l’accesso e le difese da realizzare nel giudizio in corso o da proporre. Il Supremo consesso si riferisce, infatti ad una verifica rigorosa in ordine al nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa senza, tuttavia, che l’Amministrazione possa spingersi a valutare il peso né tantomeno la valenza decisiva del documento di cui si chiede l’ostensione rispetto alla controversia giudiziale, ambito questo, riservato alla valutazione del giudice chiamato a deciderla. Diversamente si porrebbero limiti e preclusioni all’applicazione della disciplina dell’accesso difensivo che sono ad essa del tutto estranei ed ultronei rispetto ai ben definiti parametri in essa identificati per operare il bilanciamento tra diritto di difesa e tutela della privacy. Unica eccezione a questa impostazione viene riconosciuta nella circostanza che, nella motivazione della richiesta di accesso, si faccia riferimento ad un particolare giudizio e in quel contesto il giudice abbia già deciso in ordine all’ammissibilità o alla rilevanza del documento richiesto. In questo caso tale aspetto dovrà essere considerato e posto a fondamento della decisione procedimentale o giurisdizionale sull’accesso ma sempre esclusivamente per valutare la sussistenza di un’esigenza di conoscenza per ragioni di difesa e non, naturalmente, come afferma testualmente la Plenaria «per sostituirsi ex ante al giudice competente nella inammissibile e impossibile prognosi circa la fondatezza di una particolare tesi difensiva, alla quale la richiesta di accesso sia preordinata».

5. La lettura sistematica delle pronunce rese negli ultimi anni dal Consiglio di Stato, in sede nomofilattica sui principi di trasparenza amministrativa e accesso, consentono di individuare una chiara linea ricostruttiva, che li inquadra quali presidi fondamentali della relazione collaborativa tra cittadini e Amministrazione e garanzia irrinunciabile nel caso di esigenze di tutela. Per questa ragione è possibile riscontrare una costante apertura nel riconoscere sempre maggiori spazi all’accessibilità delle informazioni detenute dalle Amministrazioni anche nel settore tributario. In ordine all’accesso difensivo, non appaiono esclusi dalla conoscibilità nemmeno quei dati che, in ragione della loro capacità di far emergere la situazione patrimoniale e reddituale, presentano indubbi profili di connessione con esigenze di privacy, in ossequio ad un principio di piena conoscibilità connesso alle esigenze di tutela. Questa tendenza, sicuramente condivisibile, induce a ben sperare rispetto alle rigidità che da anni caratterizzano la trasparenza nel settore tributario e rispetto alle quali anche il cammino della giurisprudenza si indirizza verso approcci sempre più coerenti con la moderna concezione di trasparenza amministrativa.

Alla luce di quanto esposto, la non accessibilità agli atti dell’Amministrazione finanziaria, per ragioni connesse alle esigenze istruttorie e investigative, dovrà essere sempre più delimitata costituendo eccezione alla regola generale. Non appena il procedimento di accertamento risulterà concluso nessun impedimento potrà essere frapposto dall’Amministrazione alla richiesta di accesso avanzata dall’interessato.

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