La riforma della giustizia tributaria nei ddl di fonte “senatoriale” 

Di Eugenio Della Valle -

Abstract (*)

Di recente sono state presentate le proposte di riforma della giustizia tributaria di fonte parlamentare prospettate in alcuni disegni di legge di fonte “senatoriale”. Alcune di dette proposte sono dedicate solo al rito, altre al solo profilo ordinamentale, altre ancora ad entrambi i profili. Il presente contributo si propone di analizzare le criticità connesse ai punti salienti delle predette proposte, ossia le modalità di reclutamento dei giudici tributari tramite concorso, l’istituzione della sezione tributaria della Corte di Cassazione, la figura del magistrato tributario onorario ed il ruolo del giudice monocratico; l’istituzione di un organo di autogoverno della magistratura tributaria. Infine, per quanto attiene al rito, ci si sofferma sui rapporti tra le discipline proposte e gli approdi cui è pervenuta la Commissione “Della Cananea”. 

The tax-justice reform according to the Italian Senate’s bills.Recently, the proposals for the tax justice reform of parliamentary source proposed in some bills of “senatorial” source have been presented. Some of these proposals are dedicated only to the rite, others to the only legal profile, others to both profiles. This contribution aims to analyze the critical issues related to the salient points of the aforementioned proposals, namely the methods of recruiting tax judges through competition, the establishment of the tax section of the Court of Cassation, the figure of the honorary tax magistrate and the role of the monocratic judge; the establishment of a self-governing body of the tax judiciary. Finally, with regard to the rite, we focus on the relationships between the proposed disciplines and the landings received by the “Della Cananea” Commission. 

 

 

Sommario: 1. La magistratura speciale tributaria. – 2. Il reclutamento dei “nuovi” giudici tributari. – 3. La Sezione tributaria della Corte di Cassazione. – 4. Il magistrato tributario onorario ed il giudice monocratico. – 5. La terzietà e l’indipendenza. – 6. Il rito. – 7. Conclusioni.

 

 

1. Le proposte di riforma della giustizia tributaria di fonte parlamentare quali divisate da alcuni disegni di legge (di seguito “ddl”) di fonte “senatoriale” (comunicati alla Presidenza prima della conclusione dei lavori della Commissione interministeriale presieduta dal Prof. della Cananea avvenuta il 30 giugno 2021, di seguito Commissione “della Cananea”), tutte di pregevole fattura, possono offrire un contributo prezioso al gruppo tecnico incaricato di predisporre uno schema normativo ai fini della predetta riforma.

Alcune di dette proposte sono dedicate solo al rito, altre al solo profilo ordinamentale, altre ancora ad entrambi i profili[1]. Il primo profilo ossia quello ordinamentale, come noto, costituisce il vero problema della giustizia tributaria che, ad avviso di molti, è, appunto, lo status degli interpreti del rito tributario (ossia i giudici)[2].

Non è o non è solo il rito il problema, ma come pervenire ad una migliore qualità delle sentenze (percepita come non sufficientemente adeguata) e, dunque, la professionalizzazione dei suddetti interpreti nonché la loro indipendenza e terzietà soprattutto sotto il profilo delle modalità della relativa remunerazione.

Il rito necessita certamente di un “tagliando”, ma il processo tributario, è opinione diffusa tra gli addetti ai lavori e nell’Accademia, è dotato di un rito semplice e tutto sommato efficiente posto che consente di andare a sentenza in tempi significativamente più brevi a quelli della giustizia ordinaria[3].

Orbene, venendo all’esame dei ddl in questione ben quattro di essi si basano sul riconoscimento della giurisdizione tributaria come “autonoma giurisdizione” esercitabile, previo reclutamento con concorso pubblico per titoli ed esami, dai tribunali tributari, dalle Corti d’appello tributarie e dalla Sezione tributaria della Corte di Cassazione (fanno eccezione i ddl Caliendo e Marino che non si occupano del profilo ordinamentale). I primi due organi, inquadrati nell’ambito della Presidenza del Consiglio, esercitano la funzione mediante magistrati togati a tempo pieno reclutati, appunto, con concorso pubblico per titoli ed esami; affiancano i giudici togati, secondo modelli variabili, quelli onorari destinati a conoscere delle liti “minori”[4].

Trattasi di uno dei due possibili approdi previsti nella relazione finale della Commissione “della Cananea”, che la dottrina, come noto, ritiene consentito alla luce di una corretta lettura di alcuni noti arresti del giudice delle leggi secondo cui (v. la sentenza n. 41/1957 e l’ordinanza n. 144/1998) «per le preesistenti giurisdizioni speciali, una volta che esse siano state assoggettate a revisione, non si crea una sorta di immodificabilità nella configurazione e nel funzionamento, nè si consumano le potestà di intervento del legislatore ordinario, il quale conserva il normale potere di riordinare i giudici speciali o di ristrutturarli nuovamente anche nel funzionamento e nella procedura, con il duplice limite di non snaturare le materie attribuite alla loro rispettiva competenza e di assicurare la conformità a costituzione».

In tal modo sarebbe possibile superare il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali che viene in considerazione a causa dello strutturale snaturamento dell’odierno sistema di reclutamento dei giudici tributari. Se è vero, infatti, che la forma del reclutamento viene ad essere modificata, la sostanza dello stesso non cambia ed anzi risulta maggiormente aderente al disegno costituzionale del giusto processo; in particolare le nuove modalità di reclutamento ed il ruolo autonomo della magistratura speciale dovrebbero condurre ad una più elevata qualità nell’esercizio della funzione giurisdizionale e sarebbe ben strano che ciò non collimasse con il principio del giusto processo di cui all’art. 111 Cost.[5].

2. Il reclutamento tramite concorso pubblico per titoli ed esami è un passo auspicato da molti, pur senza escludere del tutto l’impiego degli attuali giudici onorari (in ispecie nella fase transitorio del passaggio dal vecchio al nuovo reclutamento). Così come l’esclusività dell’attività del nuovo giudice con il conseguente obbligo di cancellazione da albi professionali.

Sotto il profilo concorsuale si registrano nondimeno alcune criticità.

Comune il requisito della laurea magistrale in giurisprudenza ovvero in discipline economico-aziendalistiche o titoli equipollenti con prova orale e/o scritta.

Va sul punto considerato che la proposta accademico-professionale di cui alla Commissione “della Cananea” limitava il concorso ai soli laureati in giurisprudenza, ciò giustificandosi in ragione del fatto che in quella proposta si prevede anche l’accesso dei giudici tributari “da concorso” alla Sezione tributaria, da istituirsi per legge, della Corte di Cassazione.

Il problema più rilevante, in disparte il tipo di laurea magistrale richiesto, è l’oggetto della prova orale, in alcune proposte limitato al diritto tributario ed al diritto processuale civile. Limitazione non condivisibile per una serie di ragioni oltrechè la rilevata circostanza che anche la laurea magistrale in discipline economico-aziendalistiche consente l’accesso al concorso e che l’ultimo grado del processo tributario approda alla Sezione tributaria della Corte di Cassazione (sul punto v. infra).

Sono in tal senso preferibili quelle proposte che ampliano il perimetro della prova orale (v. il ddl Fenu ed il ddl Nannicini), alcune forse eccessivamente, prevedendo che abbia ad oggetto, a seconda dei casi con alcune varianti, le seguenti materie (o “elementi”):  diritto tributario interno, internazionale e della UE, diritto civile, diritto commerciale ed industriale, diritto amministrativo, procedura civile, diritto costituzionale, ragioneria, scienza delle finanze, tecniche di redazione delle sentenze tributarie, informatica giuridica, con particolare riguardo all’organizzazione del processo tributario telematico, ordinamento della giustizia tributaria, elementi di diritto penale e lingua straniera[6].

Un ampliamento purchessia rispetto al diritto tributario tout court ed al diritto processuale civile, ad avviso di chi scrive, si renderebbe comunque opportuno vuoi in ragione della natura di secondo grado della norma tributaria, la quale si innesta su vicende già altrove normate onde la conoscenza dei fondamenti degli ordinamenti di provenienza dovrebbe darsi per presupposta (il diritto commerciale e quello contabile in tal senso costituiscono discipline fondamentali per comprendere numerosi aspetti della fiscalità d’impresa); vuoi in ragione della natura delle liti che coinvolgono la fiscalità d’impresa e della rilevanza sul piano internazionale che talvolta le caratterizza. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla fiscalità dei soggetti OIC o IAS/IFRS adopter, a quella relativa ai tributi armonizzati, all’elusione fiscale internazionale (disallineamenti da ibridi, CFC, ecc.), alla fiscalità delle operazioni straordinarie, all’area del c.d. transfer pricing ed a quella relativa all’applicazione dei trattati contro la doppia imposizione internazionale.

Lo stesso diritto tributario è divenuta materia vastissima che nei programmi delle lauree magistrali si frantuma in corsi e sottocorsi (fiscalità finanziaria, diritto tributario dell’impresa, diritto tributario della UE ed internazionale, diritto doganale, accertamento e processo tributario, ecc.) e nel mondo professionale del pari determina la necessità di specializzazioni le più diverse con la creazione negli studi legali e tributari di dipartimenti separati (denominati anche lines) dedicati vuoi alle diverse forme impositive vuoi alle diverse industries.

Occorre del resto considerare che una parte non irrilevante del diritto tributario sostanziale è oggi di derivazione unionale ed internazionale, talvolta affidato a soft law (a tale ultimo riguardo si pensi, ad esempio, al transfer pricing) e che le liti di maggior valore ad esso attengono. Del resto anche all’interno dell’Amministrazione finanziaria la distribuzione del lavoro avviene tenendo conto delle competenze individuali e sarebbe preoccupante se così non fosse.

Un giudice tributario “moderno” deve essere in grado di “competere” ad armi pari con un mondo della fiscalità così strutturato e, dunque, va seriamente considerata l’opportunità di ampliare il perimetro della prova orale o, in subordine, prevedere (come fa, ad esempio, il ddl Fenu), prima dell’immissione nella funzione nella sede di assegnazione, un periodo di formazione adeguato e “vigilato”. E se è vero che quasi 2/3 delle liti pendenti in primo grado e la metà circa di quelle pendenti in secondo grado riguardano valori non superiori a 20.000 euro ed in larghissima parte potrebbero non coinvolgere la fiscalità d’impresa (i numeri riportati nella relazione finale della Commissione “della Cananea” non consentono di estrapolare questo dato), l’importanza di quest’ultima nell’economia del Paese anche in un’ottica di confronto con i principali partner internazionali impone al riguardo una competenza tecnica indiscussa.

Quel che l’esperienza dimostra comunque è che la laurea (seppur magistrale) in sé non garantisce in alcun modo la professionalità del giudice in generale e di quello tributario in particolare.

3. La nuova forma di reclutamento ed il riconoscimento dell’autonomia della magistratura speciale tributaria vanno evidentemente coerenziati con lo svolgimento del terzo grado di giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione, della Sezione tributaria della quale si prevede espressamente l’istituzione in alcune delle proposte in oggetto (v. il ddl Fenu).

Oggi il giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione costituisce uno degli aspetti di maggiore criticità del processo tributario in ragione della enorme mole di liti pendenti in quel grado (circa la metà del carico complessivo aggirandosi intorno alle 50.000 cause), ciò che dipende anche, si ritiene, dalla percepita scarsa dimensione qualitativa delle sentenze di appello.

In teoria nessun ostacolo di ordine costituzionale dovrebbe porsi acchè della Sezione tributaria della Suprema Corte entrino a far parte i “nuovi” giudici tributari.

Ed invero si rileva in proposito come l’art. 111 Cost. riconduca ad identità il rapporto fra giudice speciale e giudice ordinario a livello del giudizio di legittimità, allorquando prevede il ricorso per cassazione come un rimedio esperibile contro le decisioni di qualunque giudice, sia speciale che ordinario. Ciò che dovrebbe deporre nel senso di consentire anche ai giudici speciali tributari, una volta che siano divenuti magistrati togati assunti per concorso pubblico e a tutti gli effetti assimilati per legge a quelli ordinari, di entrare a far parte della Corte di Cassazione.

Del resto, l’art. 102 capoverso II periodo Cost. – interpretato alla luce delle note sentenze della Corte Costituzionale n. 1/1983 e della Corte di Cassazione a SS.UU. penali n. 9 del 21 maggio dello stesso anno – conferma questa conclusione quando, in termini astratti e generali, dispone espressamente che possono istituirsi «presso gli organi giudiziari ordinari – nel nostro caso, appunto, la Suprema Corte di cassazione – sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura» (la Corte Costituzionale ha confermato questa conclusione con riferimento al giudice speciale militare affermando espressamente che spetta alla sola scelta discrezionale del legislatore, ai sensi del suddetto art. 102 e dell’art. 108, comma 2, di determinare la composizione di siffatte sezioni specializzate). È sufficiente, dunque, in applicazione dei suddetti due articoli, una legge ordinaria perché i giudici speciali tributari possano essere chiamati a far parte della Sezione tributaria specializzata della Suprema Corte. Se addirittura come prevede espressamente l’art. 102 Cost., possono entrare nella Sezione specializzata della Corte di Cassazione quali giudici di legittimità soggetti «estranei alla magistratura o all’amministrazione della giustizia», a maggior ragione ne possono fa parte, ex art. 108 Cost., anche i nuovi giudici tributari in quanto giudici speciali non onorari, a tempo pieno, che hanno superato un concorso pubblico e che sono, quindi, assimilati ai giudici ordinari.

Per quanto specificamente riguarda le proposte in esame il tema trova riscontro nell’art. 113 del ddl Nannicini, il quale prevede che alla trattazione dei ricorsi per cassazione in materia tributaria siano destinati almeno dieci consiglieri scelti tra professori ordinari di diritto tributario, avvocati tributaristi con una particolare esperienza, e “i consiglieri di Cassazione che abbiano maturato una significativa esperienza prestando la propria attività come componenti delle commissioni tributarie.” Nonché nell’art. 32, comma 2, del ddl Fenu, il quale dispone che “L’organizzazione e il funzionamento della sezione tributaria della Corte di cassa­zione sono disciplinati secondo la regola­mentazione interna della Corte di cassa­zione.”.

Peraltro l’up-grade dei giudici dei tribunali e delle Corti d’appello tributarie, come pure è stato suggerito in dottrina e nella proposta accademico-professionale di cui alla Commissione “della Cananea”, potrebbe essere subordinato alla valutazione positiva del CSM e riservando la maggioranza dei componenti della predetta sezione e la sua presidenza ai giudici di Cassazione[7].

4. In alcune proposte si prevede la figura del magistrato tributario onorario e ciò potrebbe servire a recuperare l’esperienza dei giudici delle odierne Commissioni tributarie. Nel ddl Fenu l’accesso alla magistratura onoraria, competente per le sole liti fino a 3.000 euro, per quelle catastali e per l’ottemperanza, avviene per concorso per soli titoli (riservato a chi possiede la laurea in giurisprudenza o in discipline economico-aziendalistiche) con un periodo obbligatorio di formazione di 12 mesi ed esame finale presso la Scuola di formazione tributaria; nel ddl Romeo si prevede la competenza del Giudice onorario per le liti fino a 3.000 euro con facoltà di impugnazione della sentenza dinanzi al Tribunale tributario.

Affidando ai magistrati onorari le cause di minor valore, potrebbe arrivarsi a circa la metà del carico di controversie in ingresso, nei limiti di materia e valore assegnati, pari alla fine del 2019 a poco meno di 100.000 (dato tratto dalla relazione finale della Commissione “della Cananea”), lasciando ai magistrati tributari togati la restante metà delle cause di maggiore rilievo, per le quali la collegialità della decisione e la professionalità del corpo giudicante rappresenteranno garanzia di equa e sollecita giustizia (v. il ddl Fenu).

Non nuova la proposta relativa al giudice monocratico quale emerge in alcuni ddl. Le proposte in tal senso vanno dal giudice monocratico (onorario o togato a seconda dei casi) in primo e/o in secondo grado talvolta destinato alla conoscenza delle liti di minor valore, a quelle catastali ed ai giudizi di ottemperanza (v., ad esempio, il ddl Nannicini che prevede il giudice monocratico solo in primo grado e il ddl Vitali che prevede il giudice monocratico per le controversie di valore non superiore a 20.000 euro, per quelle catastali e per quelle relative all’ottemperanza). Nel sistema attuale, come noto, al giudice monocratico è affidata la cognizione dei giudizi di ottemperanza cui sono sottesi importi non superiori ad euro 20.000 o, in ogni caso, riguardanti il pagamento delle spese di giudizio, in base all’art. 70, comma 10-bis, aggiunto dall’art. 9, comma 1, lett. ii), n. 5), D.Lgs. n. 156/2015.

Il vantaggio del giudice monocratico consiste tra l’altro nel richiedere una dotazione organica meno impegnativa in termini di costo della riforma. In senso contrario depone invece il venir meno del confronto e del controllo reciproco che la decisione collegiale garantisce.

5. Quanto alla terzietà ed alla indipendenza, le proposte di fonte parlamentare che si occupano dell’aspetto ordinamentale sono allineate nel senso di un inquadramento della “nuova” magistratura tributaria, dotata di un organo di autogoverno il cui Presidente è o il Presidente del Consiglio dei Ministri o un membro eletto dell’organo medesimo, nell’ambito della Presidenza del Consiglio con conseguente sua sottrazione al MEF[8].

La soluzione è sponsorizzata soprattutto dalle organizzazioni professionali e non senza qualche fondamento giacchè il giudice, si osserva, non solo deve essere terzo ed indipendente, ma deve anche apparire tale; si spiega così come, benchè l’attuale organizzazione della giustizia tributaria in capo al MEF non costituisca sicuro indicatore di scarsa indipendenza considerata la distinta soggettività del MEF rispetto alle parti del processo tributario ossia le Agenzie fiscali, lo spostamento presso la Presidenza del Consiglio vada salutato con favore[9].

Quel che tuttavia più conta ai fini della terzietà e dell’indipendenza dei giudici tributari, come del resto, pone in luce la citata relazione finale della Commissione “della Cananea”, è la determinazione del loro compenso e sotto questo profilo il ricorso a giudici togati risolve a monte il problema (per i giudici onorari il discorso è evidentemente diverso).

Oggi, come noto, il compenso è determinato dal MEF, liquidato dalla Direzione generale delle entrate e corrisposto dal Dirigente responsabile della segreteria di commissione; con riferimento al quantum include una parte variabile, parametrata al numero delle controversie, il che rischia di rendere il giudice economicamente interessato a decidere nel minor tempo possibile il maggior numero di cause, a discapito della giustizia.

Il nuovo inquadramento è peraltro realizzato nei disegni di legge “ordinamentali” dotando l’organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria nei ddl Vitali e Fenu, ed il Consiglio della giustizia tributaria nel ddl Romeo, di un proprio ufficio di segreteria e prevedendosi l’istituzione presso i nuovi organi giudiziari di un ufficio di cancelleria dipendente, appunto, dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. Soluzione con cui il cerchio dell’indipendenza si dovrebbe chiudere superandosi le perplessità relative ad una complessa gestione del trasferimento di personale con le conseguenti frizioni politico-sindacali; ostacolo quest’ultimo giustamente ritenuto quantomeno non proporzionato considerati i valori (per quanto non economici) in gioco.

Del resto, si osserva che, se il problema è lo status attuale delle segreterie delle Commissioni tributarie (che ha un regime particolare), ben lo si può conservare per un certo periodo di tempo anche dopo il passaggio dei ruoli ad altra Amministrazione.

6. Per quanto attiene al rito, i ddl che se ne occupano sono tre (i ddl Caliendo, Marino e Nannicini), ma in realtà due (i ddl Caliendo e Marino) propongono lo stesso noto articolato di Codice del processo tributario.

Considerando solo i rapporti tra le discipline proposte e gli approdi cui è pervenuta in punto di rito la Commissione “della Cananea” a me pare innanzi tutto condivisibile la soluzione praticata in alcune delle suddette discipline quanto al discusso tema della prova testimoniale[10].

Faccio riferimento alla possibilità per il giudice (v. l’art. 15 del disegno di legge n. 1687), «se lo ritiene indispensabile per la decisione» di richiedere, anche d’ufficio, «informazioni scritte sui fatti di causa alle parti e ai terzi» valutando liberamente le relative risultanze così come le informazioni di terzi fornite dalle parti.

In tal modo si tiene conto della giurisprudenza della Corte Costituzionale e di legittimità[11] sul divieto di prova testimoniale evitando di introdurre ex novo la prova in questione mettendo forse in pericolo uno degli aspetti che, in una allo scarso utilizzo della CTU, rende il processo tributario “di merito” più veloce di quello civile[12].

In punto mediazione, il ddl Nannicini, in difformità rispetto a quanto suggerisce la relazione finale della Commissione “della Cananea” ossia il mantenimento dell’assetto di tale istituto così come oggi vive nel D.Lgs. n. 546/1992, si prevede l’istituzione di un’apposita Sezione mediazione all’interno di ciascun tribunale tributario, organo non giurisdizionale (composta da un giudice, da un funzionario dell’Amministrazione finanziaria ed un professionista di comprovata esperienza), con l’innalzamento della soglia a 250.000 euro.

Gli altri due ddl relativi al Codice del processo tributario, per contro, mantengono al riguardo la disciplina attuale pur dovendosi intervenire sulla soglia ivi prevista di 20.000 euro, ove la si consideri troppo bassa, per riportarla almeno agli odierni 50.000 euro.

Per quanto riguarda il giudizio di legittimità, i ddl in oggetto che si occupano del rito non contemplano gli interventi cui la Commissione “della Cananea” affida l’azione riformatrice volta a rafforzare la funzione nomofilattica della Suprema Corte ossia il rinvio pregiudiziale in cassazione e l’intervento del pubblico ministero nell’interesse della legge (come detto si tratta di ddl tutti comunicati alla Presidenza prima della conclusione dei lavori dell’anzidetta Commissione). Ivi si suggerisce, in particolare, sulla scorta delle proposte elaborate dalla Commissione “Luiso”, d’introdurre, da un lato, un meccanismo tale per cui il principio di diritto invece che essere enunciato dalla Corte di Cassazione a conclusione dei vari gradi di giudizio, possa essere enunciato in via anticipata, su sollecitazione del giudice di primo o di secondo grado, dopo che il contradditorio tra le parti è stato instaurato (ciò che, secondo la Commissione “della Cananea, potrebbe avere un impatto positivo sul contenimento dei ricorsi alla Corte e, conseguentemente, sulla durata del processo)[13]; dall’altro, il ricorso nell’interesse della legge che ha l’obiettivo di consentire al Procuratore generale presso la Corte di formulare al Primo Presidente la richiesta di rimettere una questione di particolare importanza, in ragione della novità o della rilevanza ai fini della definizione d’una serie di controversie (a tale principio evidentemente i giudici di merito dovrebbero tendenzialmente conformarsi).

Senonchè dell’utilità di tali strumenti ai fini della riduzione del carico di lavoro della Suprema Corte è lecito dubitare[14].

7. Mi pare di poter concludere nel senso che le proposte di riforma di fonte parlamentare sopra passate velocemente in rassegna possono senz’altro rappresentare un ottimo dato di partenza sia sotto il profilo ordinamentale che sotto quello del rito per l’elaborazione dello schema normativo relativo alla riforma della giustizia tributaria cui è preordinato il gruppo tecnico all’uopo incaricato, il quale deve consegnarlo ai Ministri in tempi ristrettissimi (entro il prossimo 15 aprile).

Quanto al profilo ordinamentale, si è visto, l’orientamento delle proposte esaminate è nel senso della ristrutturazione del sistema di reclutamento per passare ad una magistratura speciale togata a tempo pieno e chi scrive ritiene un tale passaggio opportuno. Dalla riforma delle Commissioni tributarie del 1992 il diritto tributario sostanziale ha subito dei mutamenti radicali per effetto soprattutto delle spinte di organismi sovranazionali e del multilateralismo; il tasso di complessità del sistema tributario ha raggiunto così livelli notevoli rendendo ancor più delicata l’attività dell’interprete ed una siffatta attività non può che essere affidata ad un giudice a tempo pieno. Al giudice onorario si può semmai pensare, come si è visto (in alternativa al giudice togato monocratico), ad integrazione della funzione svolta dalla nuova magistratura tributaria, onde affidargli le liti di minor valore e l’ottemperanza[15].

(*) Il presente contributo riproduce il contenuto, con alcune integrazioni e modifiche, nonché corredo di note, dell’audizione dell’Autore dinanzi alle Commissioni riunite 2° Giustizia e 6° Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica in data 29 marzo 2022.

[1] Trattasi dei disegni di legge nn. 243 (“Ordinamento della giurisdizione tributaria”, primo firmatario Sen. Vitali), 714 (“Codice del processo tributario”, primo firmatario Sen. Caliendo), 759 (“Codice della giurisdizione tributaria”, primo firmatario Sen. Nannicini), 1243 (“Riforma della giustizia tributaria”, primo firmatario Sen. Romeo), 1661 (“Ordinamento degli organi di giurisdizione e amministrativi della giustizia tributaria”, primo firmatario Sen. Fenu) e 1687 (“Codice del processo tributario”, primo firmatario Sen. Marino), comunicati alla Presidenza del Senato in data, rispettivamente, 10 aprile 2018, 25 luglio 2018, 7 agosto 2018, 18 aprile 2019, 8 gennaio 2020 e 29 gennaio 2020. I ddl Vitali, Romeo e Fenu si occupano solo di questioni ordinamentali, i ddl Caliendo e Marino solo di questioni processuali ed il ddl Nannicini delle une e delle altre. Per un quadro dei più recenti progetti di riforma della giustizia tributaria v. la relazione finale della Commissione “della Cananea”.

[2] Il punto emerge anche dalle linee programmatiche sulla giustizia del Ministro Cartabia M. diffuse il 14 marzo 2021 (v. il par. 5 laddove si indica nel rafforzamento della professionalità e dell’indipendenza dei giudici tributari ed in un «più consistente esercizio della funzione nomofilattica da parte della Suprema Corte, al fine di prevenire il moltiplicarsi dei ricorsi, delle impugnazioni e l’incoerenza degli orientamenti», l’obiettivo della riforma della giustizia tributaria).

[3] Su ciò la dottrina sembra convergere: tra gli altri v. Carinci A., Riflessioni a caldo sulla riforma della giustizia tributaria in vista del suo (auspicato) avvio, in il fisco, 2021, 13, 1207; Greggi M., Professione: giudice tributario. Verso la professionalizzazione del giudice tributario?, in La Voce.info, 14 maggio 2021; Basilavecchia M., La riforma del giudice e del processo tributario, in Rass. trib., 2020, 1, 55 ss.

[4] In termini analoghi è ricostruito il profilo ordinamentale nel disegno di legge delega sulla “Riforma dell’ordinamento della giustizia tributaria e del contenzioso tributario” (relatore Gallo F.) approvato dal CNEL il 28 ottobre 2021 con la previsione di una soglia di 100.000 euro per quanto riguarda la competenza del giudice monocratico.

[5] Cfr. la relazione di Gallo F. allegata alla relazione finale della Commissione “della Cananea”; Marcheselli A., Aspettando Godot. Note minime e minoritarie a margine della proposta di riforma della Giustizia tributaria, in Giustizia Insieme, 12 luglio 2021; Giovanardi A., Lo status del Giudice nella riforma del processo tributario, in Riv. tel. dir. trib., 28 marzo 2022; Giovanardi A. – Antonini M., Per un giudice tributario togato a tempo pieno: se non ora quando?, in il fisco, 2021, 31, 3051 ss.; Pistolesi F., Spunti per la riforma della giustizia tributaria nella relazione della commissione interministeriale del 30 giugno 2021, in Giustizia Insieme, 22 luglio 2021.

[6] Il ricordato disegno di legge delega del CNEL prevede tra le materie di esame oltre al diritto tributario, l’economia, la contabilità ed il bilancio aziendali.

[7] Cfr. Giovanardi A. – Antonini M., op.cit., 3054.

[8] Che l’inquadramento nel MEF non costituisca il vero tema dell’indipendenza risulta evidente se si considera che il Presidente del Consiglio dei ministri esercita già, ai sensi dell’art. 29 D.Lgs. n. 545/1992, “l’Alta sorveglianza” sulle Commissioni tributarie e sui giudici tributari ed il procedimento disciplinare nei confronti dei giudici tributari è esercitato dal Presidente del Consiglio dei ministri oltre che dal Presidente della commissione tributaria regionale nella cui circoscrizione presta servizio l’incolpato (art. 16 D.Lgs. n. 545/1992). Il Presidente del Consiglio, dunque, già svolge importanti funzioni di controllo sul funzionamento delle Commissioni; non solo, ma una situazione analoga di dipendenza organica e funzionale del personale ammnistrativo in servizio presso organi giurisdizionali del Ministero diverso da quello della giustizia è presente con riguardo al personale di supporto ai tribunali militari, costituito da dipendenti civili e militari del Ministero della difesa (situazione che, come rileva Rebecchi P.L. nella propria audizione relativa ai ddl in oggetto in rappresentanza della Corte dei Conti, «non risulta aver determinato profili di minore indipendenza funzionale dei tribunali e della Corte militare di appello»).

[9] Rileva Marini G., Il processo tributario: note su alcuni aspetti da migliorare, in Tax News, 2020, 1, che «anche nelle Commissioni periferiche, i cui uffici sono spesso posti negli stessi edifici ove ha sede l’Agenzia delle Entrate, non si percepisce una commistione tra la funzione giudicante e quella amministrativa tale da ledere i diritti di difesa del contribuente. Siccome, però, la forma non è irrilevante, laddove si ripensasse integralmente il sistema della giustizia tributaria, non potrebbe prescindersi dal riconoscere alla magistratura tributaria una dignità pari alle altre, con tutto ciò che ne conseguirebbe in termini di trattamento economico dei giudici, autonomia organizzativa, selezione concorsuale e rilievo costituzionale».

[10] Assumendo che sia inapplicabile al processo tributario l’art. 257-bis c.p.c. sulla testimonianza scritta: in proposito v., tra gli altri, Scuffi M., I poteri istruttori del giudice tributario, in Boll. trib., 2015, 14, 1049.

[11] Quanto alla prima, v. la sentenza 21 gennaio 2000, n. 18 e, quanto alla seconda, tra le altre, Cass., 14 maggio 2010, n. 11785.

[12] Cfr. sul punto l’audizione di Melis G. relativa ai ddl in oggetto.

[13] Critico sulla proposta in questione Glendi C., Riforma della giustizia tributaria: così non va!, in Dir. prat. trib., 2021, 4, 1641-1643 secondo cui, «A parte il macroscopico errore direzionale di questa stravagante proposta, la sua ipotizzata disciplina si appalesa tecnicamente infelice ed eversiva a livello di sistema ordinamentale. E` già di per se´ sconvolgente attribuire ad un giudice tributario di merito un potere di provocare ex officio il salto (mortale?) in cassazione allontanando traumaticamente le parti dal proprio naturale giudice di merito (nonostante l’art. 25 Cost.) ed ottenere subito giustizia. Nel tentativo di arginare ben prevedibili arbıtri, si è poi pensato di attribuire al primo presidente della S.C. il potere, non solo di rimettere la causa alle sezioni unite, ma, in alternativa, dichiarare l’inammissibilità di siffatta verticistica ascensione all’ultimo giudice ove difettino i peraltro assai vaghi ed incerti presupposti (questioni di diritto nuove o comunque non già trattate dalla Corte di Cassazione, dotate di particolare rilevanza e presentanti particolari difficoltà interpretative). Trasformando, così, il primo presidente della Cassazione in un nuovo straordinario giudice speciale dotato di insindacabili poteri giurisdizionali (in contrasto con gli artt. 102, 2˚ comma, e 111, 1˚ comma, Cost.). Infine, last but (not) least, si è addirittura previsto che la pronuncia delle sezioni unite abbia un “effetto vincolante anche nel processo che sia instaurato con la riproposizione della domanda”, mostrandosi, in tal modo, una macroscopica incultura processuale, in quanto nel processo tributario, diversamente da quanto può accadere nel processo civile, non sussiste una possibile instaurazione del processo con la riproposizione della domanda, poichè qui l’azione si consuma all’interno del processo stesso e la situazione soggettiva che ne forma oggetto non sopravvive ad esso».

[14] Sul punto di Glendi C., oltre all’editoriale di cui alla precedente nota v. anche Riforma della giustizia tributaria: (finalmente) verso un conclusivo approdo, in Dir. prat. trib., 2021, 3, 1278 ss.

[15] Ritiene debbano essere affidate al giudice collegiale le liti catastali Melis G. (v. la relativa audizione) e ciò in ragione della «funzione che esse rivestono ai fini della determinazione della base imponibile di numerosi tributi, anche periodici e dunque implicanti riflessi patrimoniali prolungati nel tempo».

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

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