La proposta fiscale dell’Amministrazione Biden e l’ambizione di cambiare le regole del gioco: sarà davvero il tramonto del profit shifting delle multinazionali?

Di Loredana Carpentieri -

Abstract

La recente proposta dell’Amministrazione Biden in tema di riforma dell’imposizione societaria rilancia l’opportunità di una soluzione condivisa a livello internazionale al problema del profit shifting delle società multinazionali; società che hanno spesso visto crescere i loro profitti anche nella fase della pandemia, senza subire un’equa tassazione.

The tax proposal of Biden Administration and the ambition to change the rules of the game: will it really be the decline of the profit shifting of multinationals? – The recent proposal of the Biden Administration on the reform of corporate taxation raises the opportunity for a shared solution at international level to the problem of profit shifting of multinational companies; companies that have often seen their profits increase even in the phase of the pandemic, without suffering a fair taxation.

 

 

Sommario: 1. I redditi overseas delle imprese multinazionali e la difficoltà di attrarli a tassazione con le attuali regole di fiscalità nazionale e internazionale. – 2. La proposta dell’Amministrazione Biden: uno stop alla riduzione delle aliquote dell’imposta societaria e il rilancio di una soluzione condivisa al tema del profit shifting.

1. La recente proposta statunitense in tema di riforma dell’imposizione societaria rilancia l’opportunità di una soluzione condivisa a livello internazionale per la tassazione dei profitti delle società multinazionali; profitti cresciuti, per molte delle suddette imprese, anche nella fase di pandemia, e senza subire un’equa tassazione a causa di sistemi fiscali e regole di fiscalità internazionale inadeguate ad affrontare le nuove modalità di business delle imprese di maggiori dimensioni.

L’attuale sistema di tassazione dei redditi d’impresa, come “incorporato” anche nei trattati internazionali, è nato in un contesto economico totalmente diverso dall’attuale. Si trattava di un contesto in cui era facile identificare i luoghi di produzione del reddito e in cui la residenza fiscale di un’impresa era in larga parte determinata dal luogo in cui erano localizzati gli stabilimenti produttivi, l’attività dell’impresa e i suoi azionisti; era un contesto in cui l’espansione delle imprese sui mercati internazionali era ricollegata allo stabilimento di sedi fisse di produzione di beni materiali in ordinamenti diversi da quelli di residenza fiscale delle imprese stesse. Era, in definitiva, un sistema costruito per un’economia brick and mortar, nella quale la produzione di profitti di impresa in giurisdizioni diverse da quelle di localizzazione della casa madre e la loro tassazione in loco avrebbero imposto anche una presenza “fisica” su quei territori.

Nel tempo, tutto è cambiato. Nella produzione dei profitti di impresa sono divenuti assolutamente prevalenti gli intangibles, beni che essendo privi di materialità possono facilmente essere localizzati ovunque l’impresa decida, dirottandone così opportunamente anche i relativi profitti verso giurisdizioni a bassa fiscalità. La globalizzazione ha offerto alle imprese la possibilità di una facile localizzazione nei territori desiderati, compresa quella rete Internet che è per eccellenza l’antitesi di un territorio racchiuso da confini (v. Carpentieri L., La crisi del binomio diritto-territorio e la tassazione delle imprese multinazionali, in Riv. dir. trib., 2018, I, 351 ss.). Le imprese a vocazione internazionale hanno avuto gioco facile nel minimizzare i propri carichi fiscali e lo hanno fatto il più delle volte senza violare alcuna norma, ma limitandosi a utilizzare scappatoie legittime e varchi lasciati aperti da sistemi fiscali inadeguati ad affrontare il contesto dell’economia globalizzata e tra loro non coordinati.

Il gioco delle multinazionali, non solo quelle del digitale, è stato quello di sfruttare le lacune e le asimmetrie dei sistemi fiscali per  trasferire i propri profitti alle giurisdizioni caratterizzate da una tassazione bassa o prossima allo zero. Le perdite di gettito per i governi dei Paesi industrializzati sono state imponenti e hanno portati i sistemi fiscali nazionali a spostare la pressione fiscale sul lavoro e/o sui consumi, mentre i profitti dell’e-commerce, in particolare, sono fortemente cresciuti anche durante la pandemia. Occorre fare in modo che non solo le multinazionali del digitale, ma tutto il business digitale delle imprese versi un’equa quota di imposte.

Il diritto degli ordinamenti nazionali e, con esso, il diritto dei trattati non hanno saputo tenere il passo di una velocissima evoluzione economica; i principi internazionali che regolavano la tassazione delle società sono stati sottoposti a un “underprecedented stress” (così IMF, Corporate taxation in the global economy, in IMF Policy Paper, March 2019).

Dal canto loro, di fronte all’erosione delle basi imponibili determinata dal dirottamento dei profitti d’impresa verso giurisdizioni a bassa fiscalità, gli ordinamenti nazionali, incapaci di elaborare velocemente nuove regole fiscali adeguate al mutato contesto economico, hanno cercato di trattenere e/o attirare le irrequiete basi imponibili delle imprese con lo strumento di una corsa al ribasso delle aliquote di tassazione del reddito d’impresa (tra il 1980 e il 2020 l’aliquota media globale dell’imposta sulle società è scesa dal 46 al 26 per cento): e su questo campo di battaglia hanno avuto gioco facile i Paesi più piccoli che, caratterizzati da una più contenuta spesa pubblica da sostenere, si sono potuti permettere un’offerta fiscale più vantaggiosa, calamitando gli investimenti delle multinazionali (la perdita di gettito derivante dall’applicazione di un’aliquota ridotta sulle imprese domestiche risultava infatti ampiamente compensata dai guadagni sui profitti esteri attratti a tassazione).

La strategia della riduzione delle imposte societarie, basata sulla teoria economica del “gocciolamento” (il trickle down, per il quale la riduzione dell’imposizione sui ceti più abbienti avrebbe finito per generare crescita e portare benefici anche ai ceti più poveri) e sull’idea che la riduzione delle imposte avrebbe consentito di attrarre investimenti e talenti, aumentando la competitività dei Paesi, non ha avuto successo.

In altri termini, la scelta dei Paesi industrializzati di inseguire i paradisi fiscali sul loro terreno, giocando sulla riduzione delle imposte, si è rivelata una scelta fallimentare. La riduzione delle imposte e, dunque, del gettito è una scelta che possono permettersi solo Paesi piccoli e con contenuti livelli di protezione sociale; in Paesi industrializzati e con elevata spesa sociale una scelta di questo tipo finisce per mettere sotto eccessiva pressione le finanze pubbliche, riducendo la capacità di azione dello Stato e costringendolo a tagliare prestazioni sociali.

Di fronte alle multinazionali del digitale che non solo hanno imparato a spostare basi imponibili a loro piacimento (profit shifting), ma riescono a farle “sparire” in un limbo di redditi prodotti overseas, e di fronte alla politica fiscale dell’Amministrazione Trump (che aveva perseguito una politica fiscale go alone e aveva bloccato il progetto BEPS dell’OCSE, considerandolo quasi un escamotage dell’Unione europea per prendere di mira le imprese statunitensi) si è aperta la via nazionale alla sperimentazione delle digital tax nazionali: una sorta di contraerea volta a far cadere sui territori degli ordinamenti nazionali una quota parte del gettito di profitti che altrimenti non avrebbero mai toccato terra. Peccato che l’adozione di tali misure, se non coordinata a livello internazionale, rischi solo di produrre distorsioni.

2. Oggi l’Amministrazione Biden, e il suo segretario al Tesoro Janet Yellen, dichiarano di voler finanziare imponenti piani di spesa sociale e rilancio degli investimenti pubblici post pandemia con un aumento dell’imposta societaria (il riferimento è all’annuncio fatto da Janet Yellen al Chicago Council on Global Affairs il 5 aprile scorso, dopo le anticipazioni uscite già a marzo sul Washington Post: cfr: https://www.thechicagocouncil.org/events/secretary-janet-l-yellen-international-economic-policy); dunque gli Stati Uniti aprono nuovamente la strada, dopo un trentennio di race to the bottom, a un aumento delle aliquote della tassazione societaria.

L’Amministrazione statunitense ha bisogno di aumentare le entrate per far fronte al contesto post-pandemia e l’aumento dell’imposizione sulle società – imposizione che, in definitiva finisce per gravare su consumatori, azionisti o lavoratori – appare senza dubbio soluzione politicamente meno onerosa di quelle suggerite dal Fondo monetario internazionale, che ha invece prospettato l’aumento delle imposte patrimoniali o l’introduzione di “tasse di solidarietà” nei confronti dei più ricchi.

Biden progetta, in particolare, l’aumento dell’aliquota dell’imposta societaria statunitense dal 21 al 28 per cento, invertendo così il trend di riduzione delle imposte operato dall’Amministrazione Trump nel 2017 (l’aliquota ante 2017 era al 35 per cento); e analoga esigenza di aumento delle entrate sembra porsi nel Regno Unito, quale effetto sia dell’impatto del Covid sia della necessità di tutelare lo status di potenza mondiale nel post-Brexit, dato che nel marzo scorso Rishi Sunak, Cancelliere del ministro dell’economia inglese, responsabile delle Finanze dello Stato, nella conferenza annuale di comunicazione delle novità recate dalla Legge di bilancio 2021 ha prospettato un aumento graduale dell’aliquota dell’imposta sulle società (oggi nel Regno Unito la Corporation Tax si applica con aliquota del 19% a tutte le società, indipendentemente dal fatturato; la riforma annunciata mira a innalzarne l’aliquota fino al 25%, a partire dal 2023, per le imprese con fatturato superiore a £250.000 e a implementare questo aumento in modo graduale anche con riferimento al fatturato, così che solo le imprese con fatturato superiore verranno assoggettate all’aliquota del 25%).

Ovviamente il prospettato aumento della tassazione sulle società, ove fosse unilateralmente deciso e attuato dai soli Stati Uniti, rischierebbe di indurre le multinazionali statunitensi a spostare la loro residenza nei paradisi fiscali o nelle giurisdizioni a bassa fiscalità per sfuggire alla tassazione: da qui la necessità di un accordo internazionale, in primis con i Paesi dell’Unione europea ma più in generale con i Paesi OCSE, che stabilisca un’aliquota minima di tassazione sul reddito globale delle imprese, così che le imprese a vocazione internazionale non abbiano più convenienza a utilizzare i paradisi fiscali e paghino finalmente la giusta quota di imposte su tutti i loro profitti, anche quelli “shiftati” in Paesi a fiscalità privilegiata. In questo modo si livellerebbe finalmente il campo da gioco sul quale si muovono le società multinazionali e ai singoli Paesi non sarebbe più possibile ottenere un vantaggio competitivo tagliando le aliquote dell’imposta societaria; inoltre si ripristinerebbero condizioni di maggiore parità, sotto il profilo del trattamento fiscale, tra società nazionali e società multinazionali.

La proposta Biden torna così a collegarsi alla soluzione multilaterale ai temi della tassazione delle imprese multinazionali studiata dall’OCSE fin dal 2013 nell’ambito del progetto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), progetto che in passato ha incontrato tanto l’opposizione dell’Amministrazione Trump quanto la resistenza dei paradisi fiscali nascosti nelle pieghe dell’Unione europea (in primis Lussemburgo, Olanda e Irlanda).

Anche il progetto BEPS mirava a chiudere i varchi, apertisi nelle regole di fiscalità internazionale, che consentono l’erosione delle basi imponibili societarie o il loro shifting verso giurisdizioni a fiscalità privilegiata; e il focus di questo progetto era rappresentato dalla volontà di fare in modo che i profitti d’impresa vengano tassati laddove si svolgono le attività economiche e si crea il loro valore aggiunto.

Al suddetto obiettivo rispondevano i due pilastri (Pillar) del progetto OCSE.

ll Pillar One si traduceva nella proposta di rivedere le regole di fiscalità internazionale e superare gli attuali criteri basati sulla presenza fisica per riconoscere, in ogni caso, un diritto di tassazione anche al Paese in cui si trovano i consumatori dei beni e dei servizi digitali, basandolo sulla quota di vendite che le imprese ad attività internazionale effettuano nel proprio territorio; soluzione che avrebbe consentito ai Paesi europei di tassare una quota più elevata dei profitti dei giganti della tecnologia statunitense (come Amazon, Google o Facebook), evitando il proliferare di digital tax nazionali “inventate” da governi irritati dai giganti tecnologici statunitensi che vendono prodotti nei loro mercati senza pagarvi imposte. Questo pilastro prevedeva, in sostanza, una redistribuzione dei diritti impositivi tra i diversi Paesi, seguendo un sistema di tassazione alla destinazione; implicava l’abbandono del tradizionale principio per cui le società sono tassate nel luogo di produzione e, quindi, nei Paesi dove sono collocate le loro attività fisiche di produzione per tassarle invece sui mercati nei quali le stesse imprese vendono i loro servizi.

Il Pillar Two si focalizzava invece sulla proposta di introdurre un livello minimo effettivo di tassazione sulle multinazionali che superano i 750 milioni di fatturato; livello minimo, concordato tra i grandi Paesi “ricchi”, che ciascun ordinamento dovrebbe comunque chiedere alle proprie imprese anche sui profitti esteri, evitando così che queste possano essere irretite dalle sirene fiscali dei paradisi fiscali e dai Paesi a più bassa fiscalità, spostandovi i loro profitti. Il Pillar Two prevede, più in particolare, una sorta di tassazione compensativa nel Paese di residenza della capogruppo per i proventi provenienti da Paesi che abbiano applicato un’aliquota inferiore alla suddetta minimum tax. In questa prospettiva, l’imposta pagata nel Paese di produzione del reddito darebbe luogo solo a un credito d’imposta (foreign tax credit) da scomputare dalla minimum tax dovuta, con la conseguenza di rendere inutile lo spostamento dei profitti in qualche Paese a bassa tassazione, premiando il Paese in cui è collocata la capogruppo (per un approfondimento sui dubbi di compatibilità del Pillar Two e, in particolare, della minimum tax globale, con il diritto primario dell’Unione europea e con la tutela che quest’ultimo garantisce alla libertà di stabilimento si vedano da ultimo: García Bañuelos J.A.  – Calderón J.M., Lexel: Not All Base-Erosion Measures Are ‘EU Proof,’ CJEU Says,” in Tax Notes International, Mar. 15, 2021, 1413; Goulder R., The Lexel Decision: Does Pillar 2 Have a TFEU Problem?, in Tax Notes International, May 10, 2021, 843).

Si segnala che nell’ottobre 2020 l’OCSE ha emanato due ulteriori documenti aperti alla consultazione pubblica: il Blueprint for Pillar One e il Blueprint for Pillar Two (OECD 2020, Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar One Blueprint: Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris; OECD 2020, Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar Two Blueprint: Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris). Questi più recenti Report, emanati a valle dell’emergenza Covid-19, sottolineano sia lo sforzo straordinario che gli Stati dovranno affrontare nei prossimi anni per sostenere il settore sanitario e il settore economico, sia la necessità di predisporre un percorso sostenibile per le finanze pubbliche dei diversi Paesi; e proprio alla luce delle suddette esigenze, richiamano l’urgenza di una soluzione globale al tema della tassazione dell’economia digitale (v. D’Ambrosio A.I., Crisi economica post-pandemia: un volano per la Digital service tax?, in questa Rivista, 22 gennaio 2021). Senza poter entrare, in questa sede, nel dettaglio tecnico dei suddetti documenti, che contengono un esame aggiornato delle questioni politiche e tecniche ancora sul tavolo in tema di economia digitale e tassazione minima effettiva, di particolare rilievo sembra essere l’analisi condotta dall’OCSE (cfr.: OECD (2020), Tax Challenges Arising from Digitalisation – Economic Impact Assessment: Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris) sia dell’impatto economico di un eventuale accordo su Pillar One e Pillar Two (impatto che porterebbe a nuove entrate fiscali derivanti dalla tassazione del reddito prodotto a livello globale dalle multinazionali per un importo compreso tra i 50 e gli 80 miliardi l’anno – incremento che potrebbe arrivare a 100 miliardi l’anno), sia dell’impatto economico di un mancato accordo, suscettibile di condurre alla gemmazione di web tax unilateralmente implementate dai singoli Stati, con effetti di costi addizionali di compliance per le imprese multinazionali e ritorsioni commerciali tra gli Stati.

Tornando alla posizione statunitense sui Pillar OCSE, ricordo che l’Amministrazione Biden ha rifiutato, in realtà, la soluzione del Pillar One, considerata discriminatoria nei confronti delle società statunitensi, e ha prospettato un diverso perimetro soggettivo per il nuovo riparto delle pretese impositive, riferendolo alle 100 più grandi società di tutto il mondo, qualunque sia il loro settore di attività. In ogni caso, l’impatto del Pillar One, come rivisto dall’Amministrazione Biden, non sarebbe molto rilevante sotto il profilo del gettito.

Molto più rilevante, sotto il profilo del gettito, la battaglia sull’aliquota fiscale minima sui profitti globali d’impresa. Questa soluzione, apparentemente molto semplice, in realtà potrebbe affrontare efficacemente il tema dell’elusione fiscale consentita dalle asimmetrie tra ordinamenti: e non a caso è la soluzione che maggiormente solleva l’opposizione delle multinazionali. La previsione di una minimum global tax impedirebbe alle imprese di approfittare dell’allocazione dei profitti nei paradisi fiscali (anche europei), perché l’eventuale differenza tra tassazione subita in loco e aliquota minima dovrebbe essere versata nel Paese di residenza della società; in tal modo, le società non avrebbero più alcun interesse a localizzare i propri profitti in base alla tassazione.

La minimum tax sulle imprese presenterebbe anche il vantaggio indiretto di bloccare la competizione alla più bassa offerta fiscale e quindi garantirebbe il gettito delle multinazionali, senza incidere sulla concorrenza fiscale.

L’accordo tra Stati Uniti e Paesi OCSE sull’aliquota minima di tassazione dei redditi globali d’impresa potrebbe effettivamente rappresentare il primo passo per riformare le regole di fiscalità internazionale, superando così l’ostacolo determinato da quella regola dell’unanimità che caratterizza le decisioni sui temi fiscali all’interno dell’Unione europea. Tuttavia, occorre considerare che la minimum corporate tax sul reddito globale è una soluzione che impone, a sua volta, la previa soluzione di questioni tecniche piuttosto complesse. Intanto, sembra importante che la suddetta minimum tax si riferisca all’aliquota effettiva, tenendo conto di eventuali agevolazioni fiscali, detrazioni o crediti d’imposta. Quindi occorre trovare un accordo sulla definizione della base imponibile globale (tema che impone la necessità di confrontarsi con i diversi sistemi fiscali dei diversi Paesi e sul quale si è arenata la risalente proposta di direttiva sulla CCCTB), sulla disciplina fiscale delle perdite (carry forward o anche carry back?) e ancora sulla definizione della tipologia di imposte pagate nel Paese di produzione del reddito da riconoscere (e in senso critico sul nuovo mondo fiscale prospettato nei Blueprints dell’OCSE cfr.: Treidler O., Are the U.N. and OECD Walking Together Into the Formulary Apportionment Abyss?, in Tax Notes International, Aug. 31, 2020, p. 1191–1194. Per una critica anche sullo studio relativo all’impatto economico dei due Pillar cfr: Eden L., Leap of Faith: The Economic Impact Assessment of the Pillar One and Pillar Two Blueprints, in Tax Management International Journal, 2020, 591).

Se si trovasse un accordo internazionale sulla tassazione del reddito d’impresa, varrebbe la pena indagare anche su una soluzione diversa e più radicale: quella destination based cash flow tax che consentirebbe di tassare solo i flussi di cassa domestici, eliminando la pratica del profit shifting e garantendo alle imprese l’immediata deduzione dei costi per investimento. I border tax adjustments sposterebbero il luogo dell’imposizione dalla produzione al consumo, individuando nel mercato il nuovo fattore della produzione dei profitti. Forse questa potrebbe essere la vera riforma per la tassazione d’impresa.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

Sui temi della tassazione, e in particolare della tassazione delle imprese, nell’economia digitalizzata:

Aa.Vv., La tassazione dell’economia digitale, Position Paper, Fondazione Bruno Visentini, Roma, 2019

Aa.Vv., Profili fiscali dell’economia digitale (a cura di Carpentieri L.), Torino, 2020

Carpentieri L. – Micossi S. – Parascandolo P., Overhauling corporate taxation in the digital economy, in Giur. Imp., 2019, 317 ss.

Cipollina S., I redditi “nomadi” delle società multinazionali nell’economia globalizzata, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2014, I, 21 ss.

Del Federico L. – Ricci C. (a cura di), Le nuove forme di tassazione della digital economy, Roma, 2018

Devereux M.P. – Vella J., Implications of Digitalization for International Corporate Tax Reform, in Gupta S. e altri (eds), Digital Revolutions in Public Finance, 2017, IMF, Washington, 91 ss.

Horner F.M. – Owens J.P., Tax and the Web: new technology, old problems, in Bulletin of International fiscal documentation, 1996, 516 ss.

Keen M., Competition, Coordination and Avoidance in International Taxation, in Bulletin for International Taxation, 2018, vol. 72, no. 4/5, 220 ss.

OCSE, Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1 – Final Report, Paris, 2015

Tanzi V., Taxation in an Integrating World, Washington D.C., Brookings Institution Press, 1995

Tremonti G., La fiscalità nel terzo millennio, in Riv. dir. fin. sc. fin., 1998, I, 79 ss.

Per un approfondimento della Destination Based Cash Flow Tax cfr.:

Auerbach A. – Devereux M.P. – Keen M. – Vella J., Destination Based Cash Flow Taxation, Oxford University Centre for Business Taxation, Working Paper n. 1/2017

Bond S. – Devereux M.P., Cash Flow Taxes in an Open Economy, Center for Economic and Policy Research, 2002, Discussion Paper n. 3401

 

Scarica il commento in formato pdf

Tag:, , , , , ,