Prospettive di asimmetria tra mancati compimenti del federalismo fiscale, nodi finanziari, divari regionali e crisi pandemica.

Di Laura Letizia - 19 Marzo 2021

Abstract

La situazione interlocutoria in cui versa l’attuazione del regionalismo a geometria variabile richiede, in ragione della grave crisi in atto, approcci ancora più cauti. L’indispensabile premessa per le distribuzioni asimmetriche di competenze aggiuntive è il quantum di risorse necessarie a sostenerle, non esaudibile senza rispettare le regole di “sistema” che involgono, in specie il D.Lgs. n. 68/2011, nuovamente rinviato al 2023 dal decreto “Ristori-quater”.

Asymmetrical perspectives between absent fiscal federalism, financial limits, regional gaps and the pandemic crisis. – The interlocutory situation in which the implementation of regionalism with variable geometry finds itself, which requires even more cautious approaches due to the serious crisis in progress. The indispensable premise for achieving asymmetrical distributions of additional skills is the “quantum” of resources needed to support them, which cannot be exhausted without considering “system” rules that involve, in particular decree no. 68/2011 to be revised again in 2023 by the “Ristori quater”.

Sommario: 1. Premessa. Le molte questioni finanziarie e fiscali connesse alla differenziazione regionale. – 2. La cornice ordinamentale del presente: cenni. – 3. Le sospensioni del regionalismo à la carte. – 4. I nodi da sciogliere. – 4.1. Segue. Altre problematiche. 5. – Conclusioni.

1. E’ noto l’intervento operato dalla riforma del Titolo V sull’art. 116 Cost. che consente alle Regioni ordinarie, ex comma 3, di conseguire «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» sulle competenze concorrenti (art. 117, comma 3, Cost.), oltre che su altre circoscritte, esclusivamente statali (comma 2), attuando la clausola di asimmetria. In tal modo, il principio dell’art. 5 Cost. sarà valorizzato seguendo un modello di regionalismo progressivo ad autonomia ponderata (Toniatti L., L’autonomia regionale ponderata: aspettative ed incognite di un incremento delle asimmetrie quale possibile premessa per una nuova stagione costituzionale del regionalismo italiano, in Reg., 2017, 4, 643).

E’, altrettanto noto, che le Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna, ciascuna con proprie specificità su un cardine di materie comuni, abbiano richiesto l’attuazione del “meccanismo” sul convincimento precipuo di riuscire ad assicurare maggiore efficienza ed efficacia finanziaria, anche a livello generale, ritenendo che dall’assetto differenziato non conseguiranno «nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».

Le proponenti ritengono, in sostanza, che dall’affidamento in sussidiarietà di competenze addizionali, con riferite allocazioni di beni e risorse, anche umane e strumentali, le funzioni periferiche saranno più “produttive” e i “costi” statali comparativamente inferiori ai correnti (per approfondimenti, cfr. Giovanardi A. – Stevanato D., Autonomia, differenziazione, responsabilità. Numeri, principi e prospettive del regionalismo rafforzato, Venezia, 2020, passim).

Le istanze sono confluite in tre accordi preliminari, sottoscritti con il Governo nel febbraio 2018, poi rivisti l’anno seguente sulla base di un parere del MEF (sui contenuti delle ultime pre-intese, Consiglio dei Ministri, seduta n. 44, 14 febbraio 2019). Al processo si è aggiunto il “d.d.l. quadro Boccia”, ampiamente contestato, per velocizzare l’attuazione della differenziazione, dapprima inserito tra i collegati alla legge di bilancio, dopo espunto, sebbene indicato dalla Nota di aggiornamento al “DEF 2019”.

Sui nodi finanziari del federalismo a geometria variabile si dirà di qui a poco. Preme, piuttosto, segnalare subito l’indispensabile premessa per realizzarlo, ossia quella riferita al quantum di risorse necessarie a finanziarlo, non esaudibile con meri rinvii a “regole di sistema”, di cui alla L. n. 42/2009 e, in specie, al D.Lgs. n. 68/2011 (sul punto, Uricchio A.F., Primi passi nella direzione dell’autonomia finanziaria regionale differenziata. Profili finanziari, in Riv. Corte Conti, 2019, 3, 8 ss.), peraltro volta sospeso per l’ennesima con rinvio al 2023 (art. 31-sexies, D.L. n. 137/2020). Si tratta, tra l’altro, di rideterminare l’addizionale Irpef con riferimento all’anno d’imposta precedente, l’aliquota di compartecipazione al gettito Iva e i costi standard, non prioritariamente sulla base del criterio della spesa storica. Le risorse idonee a coprire gli ambiti aggiuntivi dovranno salvaguardare, inoltre, la perequazione interregionale, garantire la “neutralità” dei residui fiscali, porsi nel rispetto degli equilibri finanziari territoriali, complessivi e sovraordinati.

Non si tratta, dunque, di una procedura di mera devoluzione finanziaria, ipotizzata a lasciare nelle Regioni coinvolte una parte fissa dei gettiti fiscali percepiti, né tantomeno di coprire l’asimmetria, almeno in via principale, facendo riferimento ai tributi propri regionali in senso stretto o a quelli statali, incrementando il livello di tassazione territoriale (Stevanato D., Profili finanziari del regionalismo differenziato, in Ec. soc. reg., 2019, 3, 98). Il riferimento preferenziale dovrebbe essere dato alle aliquote di compartecipazioni ai tributi erariali, non implicando l’autofinanziamento delle funzioni attribuite (Girotto D., L’autonomia finanziaria delle regioni ordinarie: possibilità e limiti, in federalismi.it, 2018, 7, 349).

Per esaminare i complessi riflessi del processo in itinere occorre, tuttavia, partire dalla questione preliminare, ricavabile dalla stessa norma che lo consente: la devoluzione è imprescindibilmente legata «al rispetto dei princìpi posti dall’art. 119 Cost.», a sua volta interessato, in termini legislativi, da più seguiti rinvenibili, in primis, nella delega sul federalismo fiscale. Più specificamente, il suo art. 14 dispone che la legge attributiva di forme e condizioni particolari di autonomia a una o più Regioni ordinarie, implica di provvedere all’assegnazione delle relative risorse rispettando i canoni del precetto, i contenuti della legge stessa, i princìpi di coordinamento con il sistema finanziario generale.

Per cui, l’asimmetria nasce e va sviluppata all’interno di un preciso limite ontologico: a ogni legittima aspirazione degli enti equiordinati di ricevere maggiori esplicazioni di autonomia finanziaria, strettamente correlata a quella tributaria, corrispondono manifestazioni applicative del precetto costituzionale integralmente considerato. La sua previa disciplina, in coerenza e in coordinamento con la quale ricevono regolamentazione i rapporti in materia Stato/Enti territoriali, ne è condicio sine qua non (Letizia L., L’emergenza sanitaria: un’occasione per il già evidente riaccentramento?, in Dir. proc. trib., 2020, 1, 58).

Se ciò è indubitabile, altrettanto evidenti sono le risibili, deludenti, realizzazioni del federalismo fiscale, certificate dall’inerzia e/o insufficienza del legislatore delegato (Gallo F., L’incerto futuro del regionalismo differenziato sul piano finanziario, in federalismi.it, 2018, 10, 2), frenando la logica autonomistica cui si ispira il comma 3, art. 117 Cost., prefigurando il prospettato decentramento nell’assenza di antecedenti, basilari, compimenti, ossia della cornice di riferimento atta a ratificare la “condizione” cui la norma in esame fa dipendere l’autonomia negoziata.

Le aree di manovra dei territori continuano, infatti, a essere contenute, vuoi per la riserva di presupposto statale in materia tributaria e, laddove vi siano spazi, limitatamente utilizzati ricorrendo per lo più a norme agevolative (Salvini L., Federalismo fiscale. Diritto tributario, in Enc. dir., Annali, X, 2017, 423), vuoi per i vincoli posti alle politiche di spesa che non hanno censurato le spinte centripete verticali in materia (Gallo F., Attualità e prospettive del coordinamento della finanza pubblica alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale, in Riv. AIC, 2017, 2).

I rapporti attuali denotano, così, tutta l’instabilità delle ripartizioni del potere finanziario nei suoi elementi dell’entrata e spesa, pur se andrebbero indirizzati a supportare funzioni e competenze territorialmente allocate.

In sostanza, la riforma del titolo V Cost., punto di avvio giuridicamente indispensabile, resta al palo in molti aspetti fondanti in ragione di diverse “implicazioni” e “complicazioni” a cui è stata data risposta dal neo-centralismo culminato, nel 2012, nella L. cost. sul “pareggio di bilancio” riversando tutti i suoi effetti negativi sulle Autonomie.

Da tanto, una contraddittoria e prevalente presenza di tributi derivati e compartecipazioni ai tributi erariali con l’intervento esiguo della potestà normativa regionale sull’istituzione di tributi propri in senso stretto (questione posta con largo anticipo da Bizioli G. – Sacchetto C., Può ancora chiamarsi federalismo fiscale una riforma che limita la potestà legislativa tributaria delle regioni?, in Dir. prat. trib., 2009, 4, 858 ss.), esprimendo un quadro giuridico complesso, articolato, eppure irresoluto, con un’espansione corposa di “trasferimenti” e altre forme di entrata regolate dal Centro.

Alle assenze in breve riportate (per approfondimenti cfr., Letizia L., Lineamenti dell’ordinamento delle Regioni. Ragioni e limiti del federalismo fiscale, Torino, 2020, 235 ss.), si aggiungono ora le vicende conseguenti all’emergenza pandemica, imponendo seri ripensamenti per l’inadeguato svolgimento dei rapporti centro/periferia e che necessiterà delle “risposte” europee per sostenerne i seri effetti recessivi, ossia delle risorse da assegnare ai territori. Si tratta di questione correlata alla distribuzione dei fondi UE, la cui misura è rapportata soprattutto ai ritardi del Meridione (Letizia L., Lo sviluppo competitivo delle imprese meridionali: inadeguatezza delle misure e inidoneità degli strumenti di finanza pubblica per l’avvio di processi indirizzati alla crescita economica, in IANUS, 2011, 5, 39 ss.), per supportarlo verso scenari di ripresa (sui rischi di un regionalismo a diversi livelli di velocità, Buccico C., L’evoluzione della fiscalità regionale: opportunità e limiti per le Regioni del Mezzogiorno, in Rass. econ., 2005, 16, 12 ss.; Carpentieri L., L’autonomia differenziata tra scenari europei ed evoluzioni costituzionali, in Id. – Conte D., a cura di, Dal federalismo al regionalismo. Prospettive nazionali ed esperienze europee, Torino, 2019, 65).

Pur tuttavia, nel documento del DIPE dell’aprile u.s. L’Italia e la risposta al Covid-19 (pp. 129, 133), il Fondo di sviluppo e coesione, quale copertura finanziaria a ristoro anche della perdita di gettito connessa all’emergenza sanitaria, prevede di riprogrammare le risorse destinate al Mezzogiorno (misura dell’80%), nonché di sospendere la clausola che gli garantisce una percentuale (34%) della spesa in conto capitale della P.A.. Si è obiettato che si tratta di eventualità, ma le misure CRII+ della Commissione per i fondi strutturali (COM/2020/138 final), prevedono che il sostegno finanziario potrà essere “mobilitato” con trasferimenti tra “categorie” di Regioni; circostanza questa confermata dal “DEF 2020”, sebbene non ripresa dalla Nota di aggiornamento dell’ottobre u.s. e dalla L. n. 78/2020.

Quanto al Piano Sud 2030, si richiamano le interdipendenze tra territori e aree interne con indicazioni sulla distribuzione delle risorse del Recovery and Resilience Facility per ridurre i divari infrastrutturali, economici e sociali. Si tratta di un programma di investimenti nell’ambito del Next Generation EU. Il tema, comunque, è da sempre presente nella programmazione generale e, da sempre, non ha assicurato stanziamenti di bilancio per interventi pienamente efficaci. Il tutto, ancora, sembra essere un insieme di buoni auspici mancando princìpi e criteri a garanzia della definizione delle “missioni”, con un’insistenza vaga sulla riprogrammazione 2021-2027, in particolare sulla “quota” da riservare al Mezzogiorno (50%), senza elementi certi a supporto.

Il ripreso dibattito sugli aspetti finanziari della differenziazione si connette, dunque, alla perenne questione dei gaps tra Regioni, nel paradosso di modifiche che, inattuate o incomplete, non hanno risolto i problemi a cui si rivolgevano con visioni dottrinali che appaiono inconciliabili.

Da un lato, si sostiene che l’atavica questione vada risolta destinando risorse concrete alle aree svantaggiate nel senso di un’autonomia cooperativa e solidale fondata, ex artt. 5, 117 e 119 Cost., su mutualità e sviluppo (Gallo F., L’incerto futuro del regionalismo differenziato sul piano finanziario, in federalismi.it, cit., 10), dall’altro, che tale “modello” sia in crisi (Giovanardi A., La grande illusione? L’autonomia differenziata nel tunnel della centralizzazione statalista, in questa Rivista, 2020, 4, 41). Dall’altro, che solo l’autonomia differenziata delle Regioni più dinamiche ed efficienti potrà assicurare prospettive di crescita del Paese che lo statalismo centralista non è stato in grado di garantire per ridurre il divario (Giovanardi A. – Stevanato D., Mille giorni. I referendum sull’autonomia meritano risposte, in Il Foglio, 26 luglio 2020).

Le autorevoli opinioni concordando, comunque, sui tempi non brevi per attuare la differenziazione (sul punto, Stevanato D., cit., 95) e sull’identificazione del “convitato di pietra” nel federalismo fiscale.

Quanto alla letteratura economica, per un verso, si afferma che il regionalismo à la carte condurrà a una malcelata secessione dei territori più ricchi (Viesti G., Verso la secessione dei ricchi?, Roma – Bari, 2018, passim), per un altro, che si tratta di una secessione dalle inefficienze in un sistema a lungo bloccato (Rossi N., Non ci si può nascondere dietro al Sud, in Huffpost, 21 luglio 2019).

Nondimeno, non saranno le contrapposizioni tra «egoismo vs solidarietà» a rendere qualche risultato scientificamente rimarchevole (Stevanato D., La grande illusione?, cit., 41).

2. Il quadro finanziario e, più strettamente tributario, dell’ordinamento in commento è delineato dalle novelle degli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., nonché all’art. 5, L. cost. n. 1/2012, con un assetto che, oltre a registrare la presenza incisiva dell’azione del coordinamento centrale mostra, come si è detto, un consistente incremento di forme di finanza derivata e, dunque, più “trasferimenti”, la cui parte più cospicua è volta a finanziare il SSN (fondo perequativo, sostenuto dalla compartecipazione regionale al gettito Iva per coprire parti insufficientemente assolte da Irap, addizionale Irpef, accisa sulla benzina).

Eppure, sin dal 2000 il D.Lgs. n. 56 ne prevedeva la cessazione insieme a ulteriori forme di entrata direttamente regolate dallo Stato (sul punto, Buccico C., Alcuni spunti di riflessione sull’attuazione del federalismo fiscale in Rass. trib., 2009, 5, 1301 ss.). Pertanto, il sistema è, per lo più, tratteggiato da un regime limitante “capacità” fiscali; quanto alla spesa ve n’è un sensibile ridimensionamento applicando l’obbligo del concorso regionale al contenimento dei saldi finanziari (Letizia L., Regionalismo fiscale o riaccentramento? in Buccico C., et al., a cura di, L’evoluzione della fiscalità internazionale. Le venti “Primavere” di Napoli, Padova, 2020, 241).

E così, il tutto resta disciplinato, in larga parte, come era previsto prima del decreto sulla “stabilizzazione della fiscalità regionale” che ha declinato, diversamente, un’autonomia impositiva con fonti di finanziamento per la spesa rapportate a scelte correlate alla riferibile capacità, definita quale “spazio disponibile” per reperire risorse da fonti proprie o fruite con lo Stato. Quanto all’attribuzione del gettito derivante da tributi derivati e compartecipazioni di entrate proprie, si ricorda l’art. 4, comma 3, che dispone(va), a far data dal 2013, per l’Iva, un intervento rivisto del principio di territorialità. Dal detto anno, le fonti di finanziamento delle Regioni ordinarie per erogare i LEP nelle materie sanità, assistenza, istruzione e trasporto pubblico locale (per la spesa in conto capitale), con possibilità di includerne ulteriori, dovevano essere entrate tributarie rivisitate, eventualmente perequate, anche “proprie”, per superare gli interventi statali e la perequazione calcolata sulla spesa storica.

Dalla visione del quadro attuale, la compromissione dell’autodeterminazione in materia per limiti interni ed esterni è palese, esprimendo grandi difficoltà nel poter implementare un sistema idoneo a supportare prospettiche differenziazioni. Occorrono analisi preventive più accurate sui criteri di riparto da assumere in abbinamento alle funzioni da trasferire e, peraltro, se le dinamiche di gettito delle imposte compartecipate dovessero diminuire, le Regioni una volta differenziate, in applicazione del principio di responsabilità, avrebbero minori risorse, pur necessitando di “sostegni” statali (cfr. Giovanardi A., Audizione presso la Commissione parlamentare per le questioni regionali, 11 aprile 2019, in camera.it, che segnala che le eventuali riduzioni di gettito non avverrebbero, però, in forma compensativa).

3. Quanto alle motivazioni del legislatore nell’elaborare una clausola verso l’attuazione in esame, esse vanno ricercate nelle istanze espresse da alcune Regioni, accolte poi dalla Commissione per le riforme costituzionali nel d.d.l. “Revisione della parte seconda della Costituzione”. Il suo art. 62, comma 3, individuava le compartecipazioni tributarie erariali «fino al raggiungimento dell’autosufficienza finanziaria», mentre il comma 5 prevedeva altri interventi a supporto con il fondo perequativo qualora i “costi” risultassero «superiori all’erogazione dei servizi».

Il dibattito, iniziato nel gennaio 1998, non proseguì per l’assenza di margini d’intesa e fu ripreso nel marzo 1999 con la proposta di L. cost. “Ordinamento federale della Repubblica”, il cui art. 2 anticipava l’attuale 116 Cost. individuando gli ambiti materiali dell’autonomia addizionale (Marcelli F., a cura di, La legge costituzionale n. 3 del 20001, in camera.it, novembre 2001). Nel corso della discussione in Senato, si accolsero gli esiti della “Bicamerale”, proponendo d’includere il Veneto e la Lombardia tra le Regioni speciali, ma si ritenne più opportuno pensare a una realtà intermedia con cui le Regioni ordinarie avrebbero potuto ricevere forme e condizioni peculiari di autonomia in materie specifiche riservate alla competenza statale, oltre che in quelle concorrenti (cfr. Mangiameli S., Audizione del 29 novembre 2017 presso la Commissione parlamentare per le questioni regionali, in issirfa.cnr.it).

Con il nuovo Governo, il tema rientrò nel d.d.l. sulla devolution (per approfondimenti v., Vandelli L., Devolution e altre storie, Bologna, 2002, 31 ss.; Morrone A., Promemoria per una Repubblica che verrà, Bologna, 2006, 46 ss.). Quanto all’art. 119 Cost., si previdero direttive sulla sussidiarietà verticale per edificare un nuovo sistema finanziario.

Nel 2003, il D.L.cost. “La Loggia-Bossi” pose la devoluzione in alternativa al regionalismo differenziato (il “Lodo di Lorenzago” ne indicò l’abrogazione), confluendo nella proposta di revisione costituzionale respinta dal referendum del 2006.

Nel corso della legislatura successiva, più iniziative si sono rivolte ad attuare l’ultimo comma dell’art. 116 Cost., con interventi anche sul sistema perequativo e/o per attribuire alle Regioni più tributi propri e compartecipazioni.

Per gli anni più recenti, si accenna al D.L.cost. del 2012 recante “Disposizioni di revisione della Costituzione e altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia regionale”, fondato «sull’unità giuridico-economica della Repubblica», quale «valore supremo» dell’ordinamento, la cui garanzia, «compito primario» dello Stato indipendentemente dal riparto di materie, va assicurata da una formula aggiuntiva al comma 1, art. 117 Cost., pure prevedendo un criterio rinnovato per fissarne il ruolo tra le competenze concorrenti. L’obiettivo dell’”Esecutivo Monti” era quello di porre (altre) restrizioni al tratto finanziario regionale sulla scia della L. cost. n. 1 per difficoltà attuative del federalismo fiscale ed esigenze di riequilibrio/contenimento della spesa.

In questo sintetico excursus, si menziona inoltre la “legge di stabilità 2014” che ha introdotto disposizioni sulla fase preliminare del procedimento asimmetrico con richiami al coordinamento finanziario, nonché il d.d.l. cost. n. 2422 del marzo u.s. con cui si intende aggiungere, tra l’altro, un comma all’art. 117 Cost. Si tratta della «clausola di supremazia statale» a tutela dell’unità giuridico-economica della Repubblica o dell’interesse nazionale, riprendendo parte del progetto “Renzi-Boschi” con evidenti propositi di ri-centralizzazione per allontanare differenziazioni regionali.

4. Come premesso, tre Regioni di diritto comune hanno siglato, quasi al termine della XVII legislatura, accordi preliminari distinti su intese volte ad acquisire ambiti di autonomia differenziata su un primo elenco di materie, definendone princìpi generali e metodi per conseguire riferibili attribuzioni.

Il processo, sottoposto al monitoraggio delle Commissioni per le questioni regionali e per l’attuazione del federalismo fiscale, doveva essere presentato al Parlamento con un d.d.l., come annunciato dal “Contratto per il governo del cambiamento”. Nel contempo, solo una parte dell’allora maggioranza intendeva attuare celermente il precetto con leggi dedicate a ciascuna Regione negoziante. A sua volta, la dottrina costituzionalista maggioritaria rimarcava e rimarca gli effetti dell’operazione sul piano dell’assetto statuale e regionale (cfr., tra l’altro, la lettera-appello sottoscritta da trenta costituzionalisti il 6 marzo 2019, in regioni.it, con replica di Bertolissi M., Comunicato Giunta regionale del Veneto, n. 343, in regione.veneto.it).

Insediato il secondo “Governo Conte”, le proponenti hanno presentato testi rivisti delle bozze, non insistendo più né sull’attribuzione dei residui fiscali, né su assegnazioni più ampie dei gettiti compartecipati Irpef, Ires e Iva (giudicati incostituzionali dalla Consulta, sent. n. 118/2015).

I detti residui, rappresentati dalla differenza tra le entrate fiscali ed extra-fiscali prelevate da un territorio e risorse ivi spese, si intersecano, comunque e indirettamente, con l’autonomia differenziata «laddove il trasferimento di competenze dallo Stato alla Regione si accompagni a un superamento del criterio della spesa storica a favore di altri criteri di allocazione della spesa» (così, Stevanato D., cit., 99).

In ogni caso, l’eventuale riconoscimento alle Regioni che producono, secondo i dati del 2016, quasi più del 40 per cento del PIL italiano e il 54,3 per cento delle esportazioni (cfr. Mangiameli S., Audizione alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, in Atti parlamentari, Camera dei Deputati-Senato della Repubblica, 6 febbraio 2019, 10) di una quota considerevole della partecipazione ai tributi statali, in aggiunta ai gettiti dei tributi regionali, oltre a specifici fondi di cui si richiede la regionalizzazione, avrebbe potuto ridurre l’inderogabile funzione perequativa atta alla ridistribuzione della ricchezza prodotta nel Paese (Chieffi L., La tutela del diritto alla salute tra prospettive di regionalismo differenziato e persistenti divari territoriali, in Nomos, 2020, 3, 32). Secondo interpretazione diversa, però, la questione dei “residui” resta, atteso che le imposte sono pagate dagli individui, non dai territori (Stevanato D., cit.); ancora, coloro che beneficiano della spesa sono coloro che lì risiedono e, quindi, in applicazione del criterio di equità orizzontale, occorre un trattamento eguale ricorrendo le medesime condizioni (Pisauro G., Audizione alla Camera dei Deputati in merito alla distribuzione territoriale delle risorse per aree regionali, in camera.it., 22 novembre 2017).

La Consulta, a sua volta, ha chiarito che «data la struttura fortemente accentrata […] della riscossione delle entrate tributarie e quella profondamente articolata dei soggetti pubblici e degli interventi dagli stessi realizzati sul territorio […], risulta estremamente controversa la possibilità di elaborare criteri convenzionali per specificare su base territoriale la relazione quantitativa tra prelievo fiscale e suo reimpiego». Quindi, il “residuo” non va inteso quale «parametro normativo riconducibile all’art. 119 Cost.»; si tratta di un concetto utilizzato per provare a «individuare l’ottimale ripartizione territoriale delle risorse ottenute attraverso l’imposizione fiscale» (sent. n. 69/2016).

Riguardo ai fabbisogni standard, essi non sarebbero più commisurati alle capacità fiscali per non predisporre standard di spesa più generosi a vantaggio delle Regioni “virtuose” con conseguenti livelli di servizio in più rispetto alle altre. Si è, però, evidenziato che ciò non precluderebbe che esse ricevano risorse maggiori in termini di compartecipazioni poiché, per molti servizi pubblici, la loro spesa pro-capite è inferiore a quella media nazionale. Le Regioni più meritevoli otterranno, quindi, più risorse, ma le meno meritevoli manterranno le stesse competenze con minori risorse «considerato che i mezzi finanziari disponibili sono, per definizione, limitati e che non si può tirare una coperta troppo corta da una parte, senza scoprirne un’altra» (Chessa O., Il regime differenziato e la crisi del principio autonomistico, in sipotra.it, 2017, 11. Contra Buratti A., Il federalismo fiscale: il punto di vista di un economista, in Fed. fisc., 2017, 1).

Al momento, come segnalato, vi è una bozza di legge cornice entro cui sottoscrivere gli accordi, da cui si desume che le materie LEP saranno trasferite solo quando si definiranno i LEP (art. 2, comma 2). In caso contrario – ovvero se entro un anno dall’approvazione della legge non si provvederà in tal senso – con intendimento augurale, visto il ristrettissimo lasso temporale delineato per calcolarli dopo innumerevoli anni in carenza, era prevista la nomina di un commissario. L’ipotesi è stata tralasciata, riproponendosi il trasferimento immediato delle funzioni amministrative (Commissione parlamentare per le questioni regionali, Audizione del Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, 30 settembre 2020).

Quanto alle risorse finanziarie della differenziazione, esse dovranno essere determinate in termini di spesa storica sostenuta dallo Stato per l’esercizio di ogni funzione trasferita, da rideterminare in termini di fabbisogni standard. Se, però, quest’ultimi risulteranno non operativi dall’adozione dei decreti attuativi, si assumerà il criterio di riferimento della spesa media pro-capite sostenuta dallo Stato sul territorio nazionale. Più specificamente, nella fase iniziale le funzioni in più saranno determinate dalla cessione di una quota Irpef ed, eventualmente, di cespiti generati in ogni territorio, sulla scorta del suddetto parametro (a tanto dovrebbe provvedere un Comitato tecnico per individuare nuovi fabbisogni di spesa e metodologie di calcolo, mentre delle Commissioni paritetiche dovrebbero individuare la spesa storica di ciascuna Regione e il valore di fabbisogno finanziario).

Altri nodi non secondari restano da dipanare. Tra questi, quello collegato all’osservanza dell’equilibrio di bilancio (artt. 9-12, l. n. 243/2012, come modificati dalla L. n. 164/2016), al momento “sospeso”, che interviene sulle Regioni per assicurarne il concorso alla sostenibilità del debito, richiedendogli, una volta differenziate, di identificare/quantificare con previsioni finanziarie le risorse a sostegno dei nuovi oneri.

Dalla segnalata simultaneità, di cui all’ultima parte dell’attuanda norma, tra «ulteriori funzioni» e «mezzi» atte a sostenerle è, ovviamente, irrinunciabile il richiamo al comma 4 dell’art. 119 Cost. e, più diffusamente, a ogni suo canone contenente le modalità di finanziamento dei territori e dai quali, peraltro, si evincono già differenziazioni insite nello stesso concetto di autonomia (per quest’aspetto, Bizioli G., L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Torino, 2012, 41).

In definitiva, le modalità per l’applicazione dell’art. 116, ultimo comma, Cost., sottintendono attinenze tra competenze addizionali – che abbracciano tutte le funzioni amministrative di riferimento (art. 118, comma 2, Cost.) – e “strumenti” consentiti dall’art. 119 Cost., riunendo diversificazione territoriale e unità dell’ordinamento, anche per obiettivi solidaristici, rafforzati dall’art. 2 Cost., in ottemperanza agli artt. 3 e 5 Cost. e, più in generale, a tutto l’impianto autonomistico.

L’asimmetria necessita, perciò, di ”tutele” potendo comportare, in prospettiva, sperequazioni eccessive quanto ai livelli dei diritti prestazionali dei cittadini, intaccando l’uguaglianza sostanziale sul presupposto che la clausola si estende anche a materie legislative di competenza del solo Stato.

La struttura finanziaria territoriale, inoltre, sarà investita da infiniti provvedimenti, con esiti in materia fiscale, per definire nuovi elementi di “flessibilità” attraverso interventi su tributi, aliquote e fabbisogni standard da rimodulare per tagli e trasferimenti. Inoltre, l’identificazione del livello di compartecipazione delle aliquote erariali potrebbe riversarsi sui profili perequativi connessi alle capacità di scelta in materia tributaria.

Per quanto attiene alla programmazione finanziaria volta a investimenti regionali infrastrutturali da realizzare con risorse in più, i processi relativi dovranno raccordarsi con la rivisitata programmazione europea. La dotazione dei mezzi di finanziamento, d’altro canto, dovrà soddisfare fabbisogni in applicazione del principio del finanziamento integrale delle funzioni, idoneo ad assicurare correlazione con le risorse.

Il quadro, completato dalla transizione dal criterio della spesa storica ai costi standard per determinare le risorse finanziarie per esercitare le nuove funzioni, richiederà criteri omogenei per erogare servizi finalizzati, in prospettiva, a ridurre inefficienze allocative. Il parametro per stimare le risorse della differenziazione è ancora momentaneo, non vi sono analisi rigorose su costi standard e livelli essenziali; in aggiunta, la spesa storica da considerare, nelle more di determinazione e applicazione dei detti costi, non considera in modo completo il livello di efficienza nell’erogare i servizi forniti dalla P.A., peraltro non uniformi.

In sostanza, il quadro giuridico-finanziario territoriale, pur delineando un modello sufficientemente “aperto” (Rivosecchi G., Autonomie territoriali e assetto della finanza locale, in federalismi.it, 2017, 22), richiede di osservare i princìpi generali di uguaglianza, solidarietà, unità e non deve trascurare che al Centro vanno le risorse destinate al debito pubblico che non può essere regionalizzato (Caravita di Toritto B., L’autonomia del Nord nel perimetro della Costituzione italiana, in federalismi.it, 2017, 20, 3). Lo stesso testo dell’art. 116 Cost., comma 3, pone, del resto, un vincolo duplice di “sostenibilità” alla differenziazione: oltre ad essere “coperta”, deve essere “compatibile”.

4.1. Il grado più o meno intenso con cui i territori hanno utilizzato nuove attribuzioni, indipendentemente dalla parte da attuare del precetto, ha già determinato tipicità nei loro ordinamenti (cfr. Bin R., Regionalismo differenziato e utilizzazione dell’art. 116, terzo comma, Cost. Alcune tesi per aprire il dibattito, in IdF, 2008, 1, 16), su cui intervengono i “meccanismi” dell’art. 119 Cost. che s’indirizza verso un assetto a finanza originaria. Fattispecie di finanza derivata con trasferimenti dal bilancio nazionale sono precluse, se non a fini perequativi, e senza vincoli di destinazione. Sono ammessi, inoltre, conferimenti di risorse aggiuntive in contesti di “bisogno” o agevolanti politiche di sviluppo tendenzialmente atti a uniformare i livelli di godimento dei diritti fondamentali.

Nondimeno, le espressioni di finanza derivata prevalgono e, soprattutto, per i rinvii della “fiscalizzazione” regionale.

Venendo a qualche conclusione, il finanziamento del regionalismo differenziato implicherà che lo Stato, esercitando la propria potestà esclusiva (comma 2, lett. m, art. 117, Cost.), dovrà definire i LEP per devolvere le funzioni fondamentali sulle materie richieste, ma al momento non vi sono dati certi per stime sui fabbisogni di spesa, se non per i LEA che non hanno certo mostrato, come la pandemia ha fatto emergere, una tutela uniforme del basilare diritto alla salute. Per gli altri ambiti, pur prevedendosene la ricognizione, il monitoraggio è a oggi incompleto.

Quindi, se s’intendono assegnare ulteriori forme di autonomia su nuove competenze senza certamente definire prima i LEP (in mancanza, ovvero se entro un anno dall’entrata in vigore della legge attributiva dell’asimmetria ciò non avverrà, le devoluzioni sono provvisoriamente ammesse con finanziamenti «sulla base del riparto delle risorse a carattere permanente iscritte nel bilancio dello Stato a legislazione vigente»), gli “strumenti” per coprire fabbisogni sono anche i tributi derivati e autonomi regionali.

Quanto alla legge dell’asimmetria, essa dovrà indicarne coperture e finanziamenti non prescindendo, tra l’altro, dall’art. 2, lett. b), c), f), e l), L. n. 42, ossia da fattispecie che involgono: i) razionalità e coerenza dei tributi e del sistema complessivo; ii) semplificazione e trasparenza del prelievo; riduzione della tassazione; efficienza amministrativa; iii) rispetto dello Statuto dei diritti del contribuente; iv) applicazione dei costi e fabbisogni standard, definendo obiettivi di servizio delle PP.AA. su funzioni fondamentali per i LEP; v) non alterazione della progressività del sistema tributario e osservanza della capacità contributiva nel concorso alla spesa pubblica.

Il fulcro per regolamentare efficacemente i rapporti centro/periferia, in definitiva, è quello di prevedere meccanismi di armonizzazione entrate/spese territoriali correlati alle funzioni ampliate, oltre a misure finanziarie non generiche per evitare nuove “disuguaglianze”, cogliendo l’occasione straordinaria del sostegno finanziario dell’Europa.

La tesi della correlazione tra autonomia di entrata, da declinare in prospettiva di scelte autonome, anche in ambito fiscale, con collegate responsabilità, non dovrà prescindere dal tema dei divari territoriali che, purtroppo, riguarderanno anche le Regioni “virtuose” rispetto ad altre realtà sovranazionali.

Non bisogna, quindi, dimenticare che lo Stato non è una mera somma di autonomie che tendono a gestire le proprie risorse; il sovrappiù di potere dell’unione statuale è dato dalla maggiore dimensione geo-politica che rappresenta sul piano globale, da redistribuire tra tutte le sue componenti, sul presupposto che qualsiasi attività pubblica, sotto il profilo finanziario, ha dimensione nazionale (Caravita di Toritto B., cit.), da declinare nel senso di un’appartenenza comune per raggiungere obiettivi (Contrino A. – Farri F., Emergenza coronavirus e finanziamento della spesa pubblica: è possibile trarre indicazioni per la futura politica fiscale italiana?, in questa Rivista, 28 marzo 2020). Solidarietà e coesione devono essere i capisaldi degli interventi, identificando servizi e funzioni in più da allocare nelle Regioni, la cui misura non deve comportare altri “scompensi”, congiuntamente a politiche pubbliche che meglio redistribuiscano le risorse.

L’autonomia policentrica va declinata, allora, nel senso di farsi portatrice di processi d’integrazione, non di separazione (Gallo F., I princìpi fondamentali di coordinamento del sistema tributario nel federalismo fiscale, in Auricchio A.F., a cura di, Federalismo fiscale: evoluzione e prospettive, Bari, 2013, 27), in modo da agevolare la tenuta e la ricostruzione del tessuto economico-sociale (Rolla G., Federalismo e regionalismo in tempi di transizione, in federalismi.it, 22 giugno 2018. Cfr., altresì, Marongiu G., Il c.d. federalismo fiscale, in Id. – Marcheselli A., Lezioni di diritto tributario, Torino, 2013, 40), allineandosi alle tendenze europee che l’accentuano ricorrendo proprio a forme asimmetriche e speciali (Pola G., Il distacco dall’uniformità e la ricerca di autonomie differenziate: un caso non solo italiano, in Bernabei G. – Montanari G., a cura di, Regionalismo differenziato e coordinamento della finanza pubblica, Padova, 2019, 61). Diversamente, il rischio è di un nuovo assetto che assommerà alle interferenze statali quelle di una scomposta devoluzione.

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