L’accesso all’anagrafe tributaria: istruzioni per l’uso tra principi generali e strategie processuali (a margine di Cons. St., Ad. Plen., 25 settembre 2020, n. 19).

Di Luca Costanzo -

Abstract

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato riconosce il diritto di accesso all’anagrafe tributaria per estrarre copia di atti in vista dell’attività difensiva nei confronti di privati, a prescindere dalla disponibilità di specifici poteri istruttori nei giudizi entro cui confluiranno le informazioni raccolte. La pronuncia se risulta in linea con il trend giurisprudenziale di ampliamento della tutela dei diritti individuali, consente tuttavia l’accesso pieno ed effettivo ai dati soltanto nel circoscritto ambito dei rapporti orizzontali, permanendo invece le restrizioni all’accesso documentale nei procedimenti accertativi. Si tratta comunque di una tappa di rilievo nel cammino verso la tutela piena ed effettiva dei diritti nei rapporti intersoggettivi (pubblici e privati).

The right of access to the tax register between general principles and procedural strategies (note to Cons. St., Ad. Plen., 25 September 2020, n. 19). – The Council of State recognizes the right of access to the tax register for the extraction of documents in view of a civil trial, regardless of the availability of specific investigative powers in the related judicial procedure. The sentence, on the one hand, is in line with the jurisprudential tendency to broaden the protection of individual rights, while, on the other hand, it guarantees full and effective access to data only with reference to civil disputes. In conclusion, the decision set the stage for a development in the (still long) path for a full and effective protection of rights in both public and private legal relationships.

 

 

 

Sommario: 1. Premessa: il contribuente e l’amministrazione nel quadro poliedrico della tutela dei diritti. – 2. I quesiti sottoposti all’Adunanza Plenaria e la nozione di documento amministrativo. – 3.1. La “teoria dell’accesso” e la sua declinazione in ambito fiscale. – 3.2. Segue. Le forme dell’accesso tra procedimento e processo. – 4. La “pratica dell’accesso”. – 5. Osservazioni conclusive sui riflessi tributari della pronuncia.

1. La sentenza in commento si segnala per l’importante contributo offerto all’elaborazione giurisprudenziale del principio di trasparenza e delle sue implicazioni nell’ambito dei rapporti tra amministrazioni e amministrati.

Al proposito, sembra appena il caso di ricordare l’intima connessione tra tale principio e la tutela dei diritti individuali, che, del resto, è venuta a tradursi, sul piano dell’azione pubblica, nell’articolazione della triade normativa, dotata di propri distinti riferimenti giuridici: “anticorruzione, trasparenza e accesso”, con effetti riconfigurativi della nozioni stesse di pubblica amministrazione e di attività amministrativa, tanto da dar luogo, in siffatto processo, ad un avvicendamento tra il parametro della stretta legalità e quello, peraltro alquanto multiforme, della performance.

Per altro verso, la progressiva complicazione del sistema pubblico ed una correlata settorializzazione dei rapporti amministrativi hanno spesso reso insoddisfacente l’interlocuzione privato-p.a., provocando fenomeni di parcellizzazione e disomogeneizzazione della tutela, laddove non dovrebbe invece, avere plausibilità una diversificazione, senza giustificate ragioni, delle forme di tutela individuale in ragione della posizione che il contesto giuridico-relazionale attribuisce agli amministrati.

È noto, tuttavia, come, per fare fronte a rischi discriminatori di uno sviluppo a più binari del processo di tutela dei diritti, abbia visto la luce lo Statuto dei diritti del contribuente, e che non siano mancate adesioni, ancorché talvolta faticose, alle indicazioni provenienti dalle Corti sovranazionali in merito alle garanzie da riconoscersi ai contribuenti nei loro rapporti con l’amministrazione finanzia. Si tratta peraltro di un cammino lungi dal potersi considerare concluso. L’uniformazione dei livelli di tutela sembra, peraltro, poter trovare ulteriore sviluppo dall’implementazione delle tutele riservate al contribuente rispetto all’amministrazione con riferimento ultimo ai rapporti di carattere orizzontale, nei quali cioè il complesso delle sue sostanze reddituali e patrimoniali influisca anche sulla disciplina delle relazioni giuridiche che lo legano agli altri cittadini.

In questo stesso quadro evolutivo, sembra, dunque trovare collocazione la sentenza, qui annotata, dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che ha operato una signficativa e ponderata svolta circa il regime giuridico dei dati conservati dall’anagrafe tributaria.

La pronuncia sembra infatti muovere da un mutamento concettuale della figura del contribuente, intendendolo, dunque, come soggetto integralmente inserito e non isolabile dalla filiera delle relazioni intrattenute con la p.a., e rendendogli, in tal modo, fruibili tutte le facoltà tipiche dell’amministrato.

Tra queste, rileva nella specie il diritto di accesso agli atti della p.a., nella sua declinazione di diritto di entrare nella disponibilità di informazioni detenute dalle agenzie fiscali (omologate, anch’esse, per così dire, anche ai fini in questione, alle altre articolazioni del generale plesso amministrativo). Di qui, più particolarmente, la possibilità di ottenere dall’amministrazione finanziaria i dati considerati utili per affrontare una controversia extratributaria, ma in cui la conoscenza della condizione tributaria di una parte in quanto idonea a determinarne le sostanze reddituali e patrimoniali assume una significativa rilevanza nella formazione del decisum processuale.

2. La fattispecie concreta da cui prende le mosse la vicenda processuale amministrativa che ha condotto la Quarta Sezione del Consiglio di Stato all’interpello dell’Adunanza Plenaria ex 99 c.p.a. risulta aver tratto origine proprio da un contenzioso di matrice squisitamente civilistica in tema di separazione giudiziale di due coniugi e contestuale decisione sull’addebito e sulla corresponsione dell’assegno di mantenimento, da commisurarsi, secondo una consolidata giurisprudenza, anche alle sostanze e alle possibilità reciproche delle parti in causa (cfr. Cass., SS.UU., 11 luglio 2018, n. 18287 in tema di assegno divorzile, poi mutuato anche nell’ambito della separazione). Proprio per la indiscussa rilevanza della soggettività fiscale delle parti nel descritto giudizio civile, uno dei due coniugi decideva di avanzare istanza di accesso all’anagrafe tributaria per visionare ed estrarre copia della documentazione inerente alla banca dati reddituale, alla banca dati imposte registro e all’archivio dei rapporti finanziari relativi all’ex coniuge, nella prospettiva di allegare materiale probatorio, in tal modo precostituito, nell’ambito del giudizio di separazione.

L’Agenzia delle Entrate, tuttavia, denegava l’accesso, anche sul presupposto della sussistenza in seno al giudizio civile della possibilità di attivare specifici poteri istruttori, sia nella forma dell’ordine di esibizione o della richiesta di informazioni alla p.a. ex artt. 210 e 213 c.p.c., sia attraverso il ricorso alle specifiche modalità di ricerca telematica dei procedimenti esecutivi e in materia di famiglia ex artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c. Ne conseguiva, così, il radicamento del giudizio avverso il predetto diniego ai sensi dell’art. 116 c.p.a., il quale trovava invece accoglimento da parte del competente Tribunale Amministrativo Regionale.

Interposto appello da parte dell’Agenzia, il Consiglio di Stato proponeva da ultimo all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti come pertinenti e pregiudiziali alla soluzione della questione, domandando:

a) se i documenti reperibili presso l’anagrafe tributari siano qualificabili come documenti amministrativi;

b) quale sia il rapporto intercorrente tra le norme istruttorie documentali vigenti in ambito processualcivilistico e quelle proprie dell’accesso agli atti procedimentale amministrativo, e se tale rapporto sia da intendersi in termini di complementarietà/indipendenza, ovvero di residualità/esclusività;

c) in caso di esperibilità dell’istituto dell’accesso agli atti anche nel caso di specie, e indipendentemente dall’attivazione dei poteri istruttori processuali in ambito civile, quali siano la forma e le modalità di effettuazione dell’accesso.

Quanto al quesito sub a), l’Adunanza non ha riscontrato contrasti in giurisprudenza, richiamandosi pertanto alla definizione normativa, indicata all’art. 22, co. 1, lett. d), L. n. 241/1990 (alla cui nozione si uniformano anche il Regolamento sull’accesso amministrativo – D.P.R. n. 184/2006, e, con definizione ancora più lata, il T.U. sulla documentazione amministrativa – D.P.R. n. 445/2000), a mente del quale è documento amministrativo “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

In sostanza, affinché un documento abbia carattere amministrativo, a prescindere dalla sua consistenza materiale o immateriale, occorre che esso sia detenuto da una p.a., o da un soggetto privato ad essa equiparato, e che inerisca, anche indirettamente, alla cura di un interesse pubblico. Sicché, secondo il supremo consesso, concorrono alla nozione di documento amministrativo due requisiti: uno soggettivo, inerente all’ente che lo conserva, e l’altro oggettivo, inerente alla finalità per la quale è stato prodotto o conservato. Tali requisiti si riscontrano senz’altro negli atti tributari, attesa la funzione pubblicistica dell’accertamento fiscale e la natura pubblica o parapubblica (ad esempio, laddove si sia in presenza di un soggetto privato concessionario dell’attività di riscossione) degli enti depositari degli atti fiscali.

La questione assume in ogni caso rilievo in quanto – si badi – restano non “accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”, o che non riguardino dati personali dell’istante (art. 22, co. 4, L. n. 241/1990).

3.1. Circa il rapporto intercorrente tra il diritto all’accesso e le specifiche norme processuali volte ad assicurare l’acquisizione di elementi documentali pertinenti al thema decidendum in rilievo nei giudizi civili, l’Adunanza registra, invece, un netto contrasto giurisprudenziale, riconducibile, in sintesi, a due visioni alternative.

Una prima tesi (riferibile particolarmente alle sentenze della Quarta Sezione del Consiglio di Stato nn. 2472/2014, 5347/2019 e 5910/2019) configura il diritto di accesso come situazione giuridica di carattere ibrido, connotata da un certo grado di autonomia, in quanto tendenzialmente, ma non necessariamente, volta a confluire in un diverso processo e/o procedimento: secondo tale impostazione, dunque, l’esperimento dell’accesso potrebbe anche essere funzionale alla mera possibilità di una successiva valorizzazione della documentazione raccolta in altro procedimento, essendo invece indefettibile alla sua struttura logica un collegamento potenziale tra accesso ai documenti e loro fruizione pubblica. Tale concezione, che, tra l’altro, trarrebbe conforto dalla collocazione del diritto di accesso tra i “principi generali” dell’azione amministrativa, comporta l’azionabilità del procedimento ex artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 in via concorrente con gli eventuali istituti processuali finalizzati al medesimo esito, essendo, anzi, in certo modo prioritario a questi ultimi, che potrebbero essere esperiti (peraltro, con maggiore dispendio di risorse pubbliche) solo una volta che sia stato attivato un procedimento giurisdizionale e laddove se ne ravvisi la necessità. In altri diversi termini: mentre l’accesso tout court sarebbe finalizzato all’eventuale adozione di un’iniziativa processuale, l’attivazione delle norme speciali di diritto processuale potrebbe invece verificarsi solo a posteriori, ossia a processo già in corso: in questo medesimo senso, una cosa sarebbero le norme sull’accesso, disperse nell’intera trama ordinamentale tra le pieghe dei procedimenti giudiziali, cosa diversa sarebbe invece il diritto di accesso che, quale principio generale dell’azione pubblica, troverebbe un suo distinto e autonomo campo d’azione, complementare alle prime.

La seconda delle due tesi sopra accennate, come ricorda l’Adunanza Plenaria, (riconducibile specialmente alla pronuncia della Quarta Sezione n. 3461/2017), si muove in una diversa direzione, attribuendo al diritto di accesso (per come, tra l’altro, modulato dalla precedente Adunanza plenaria 18 aprile 2006, n. 6) natura eminentemente strumentale così che sarebbe indissolubilmente legato all’effettivo esercizio di attività procedimentale o processuale. Su una tale premessa, l’art. 22 L. n. 241/1990 si atteggerebbe a norma di natura residuale, suscettibile di confluire, secondo i canoni della lex specialis, nelle specifiche forme di accesso previste dai singoli procedimenti attivati e suscettibile di una riespansione solo in assenza di queste alternative, ed in via del tutto eventuale.

Non sarebbe poi nemmeno estraneo a tale impostazione l’intento di consentire il contraddittorio dei controinteressati sull’ammissibilità delle istanze di accesso documentale che li riguardano, all’evidenza più agevolmente garantito dal ricorso a forme di interpello informativo introdotte in procedimenti in cui già siano costituite tutte le parti interessate.

L’Adunanza Plenaria nel propendere per la prima delle impostazioni descritte, perviene (di qui soprattutto il rilievo della sentenza in commento) ad elaborare una vera e propria “teoria dell’accesso” partendo dal dato normativo e poi valutandone la portata ermeneutica attraverso una comparazione delle opzioni interpretative che esso sembra consentire.

Anticipando immediatamente la posizione assunta dal supremo consesso amministrativo, sembra di potersene identificare il dictum nella considerazione del carattere autonomo dell’accesso agli atti, a prescindere cioè dalla sua effettiva sostanza soggettiva (diritto o interesse), e, tuttavia, sottoposto ad esercizio condizionato.

L’analisi, a questo punto, non potrebbe trascurare la premessa quasi sillogistica del ragionamento del Consiglio di Stato, nel definire l’accesso come principio generale dell’azione amministrativa “al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza” (art. 22, co. 2), il quale “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (art. 24, co. 7).

Il concorso delle norme predette imporrebbe di conseguenza di configurare il diritto di accesso come situazione rispondente ad una duplice ratio, e la cui esperibilità sarebbe subordinata alla sussistenza di requisiti specifici, ancorché un simile “contingentamento dell’esercizio” non sia tale da compromettere la sua autonomia ordinamentale. Più nello specifico, sulla scorta dei richiamati riferimenti, occorrerebbe distinguere un accesso “partecipativo” da un accesso “difensivo”: il primo finalizzato a determinare meccanismi di governance condivisa dell’azione pubblica, attraverso la prediposizione di poteri di visione e partecipazione dei cittadini ai procedimenti pubblici; il secondo inquadrabile invece in un’ottica squistamente difensiva in quanto  attivabile nella prospettiva della cura o della difesa di interessi giuridici individuali.

Entrambe le situazioni, peraltro, sarebbero la risultante di una “rivoluzione copernicana” nel rapporto tra p.a. e privato istante, in base a cui la cura degli interessi individuali di fronte all’amministrazione non avrebbe più carattere occasionale rispetto alla garanzia del corretto dipanarsi dell’azione pubblica, ma sarebbe quest’ultimo profilo a risultare ora recessivo, e a colorarsi di di un ruolo indiretto e riflesso rispetto alla tutela giuridica del singolo.

Non solo: la menzionata distinzione avrebbe ripercussioni anche in punto di legittimazione e di interesse all’accesso, che, nel caso della prima ipotesi, si manifesterebbero attraverso l’allegazione di un interesse diretto, immediato e attuale ai dati richiesti; mentre, nell’ipotesi dell’accesso difensivo, vi dovrebbe concorrere la dimostrazione del nesso di necessarietà delle informazioni detenute dalla p.a. rispetto alla cura, anche potenziale, degli interessi dell’istante in un procedimento o in un giudizio. Ciò che – lo si ribadisce – non inciderebbe in ogni caso sulla natura autonoma dell’accesso rispetto alle situazioni giuridiche cui si dirigerebbe il rapporto di corrispondenza, ovvero di collegamento descritto.

Non sembra superfluo rilevare per incidens come la differente gradazione dei presupposti di attivazione del diritto di accesso tenda, per un primo aspetto, a sfumare laddove integrato vuoi dal c.d. “accesso civico semplice” (di cui all’art. 5. D.Lgs. n. 33/2013), costituito dal diritto per chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati per i quali non sia stato adempiuto l’obbligo di pubblicazione gravante sulle singole p.a., vuoi, soprattutto, dall’accesso civico generalizzato (introdotto con il D.Lgs. n. 97/2016, nell’art. 5, co. 2, del predetto D.Lgs. n. 33/2013: decreto FOIA, Freedom of Information Act) coincidente col diritto per chiunque di accedere ai dati in possesso delle amministrazioni, salvo divieti espressi, a prescindere dalla ricorrenza di un interesse diretto, immediato e attuale. Per un secondo aspetto, l’accesso, al contrario, tende ad irrigidirsi, quando posto a confronto con interessi la cui prevalenza è stabilita a priori dal legislatore (ossia con bilanciamento operato in via preventiva dalla norma), ovvero ove comparato con esigenze contrapposte di tutela della persona: tale ultimo profilo è, in effetti, rinvenibile ancora all’art. 24  L. n. 241/1990, in cui si evidenzia come anche con riferimento all’accesso difensivo, esso sia consentito “nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, (…) nei limiti in cui sia strettamente indispensabile”, nonché in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale soltanto “se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile” (comb. disp. artt. 24 L. n. 241/1990 e 60 D.Lgs. n. 196/2003).

Sulla base di tali premesse, espresse o implicite, l’Adunanza plenaria passa dunque a esaminare lo status delle informazioni fiscali nel quadro della protezione dei diritti, al fine di tracciare il percorso idoneo a garantirne il trattamento più corretto nel descritto e un po’ labirintico contesto delle vie all’accesso amministrativo.

Orbene, nel caso di accesso all’anagrafe tributaria, ci troveremmo di fronte a istanze ispettive ricadenti su dati certamente di natura personale, ma non riconducibili alle categorie dei dati sensibili (come definiti dall’art. 9 Reg. n. 2016/679/UE (inerenti all’origine etnica o razziale, alle opinioni politiche, convinzioni religiose o filosofiche, all’appartenenza sindacale, ovvero alle caratteristiche biometriche di un individuo), né sarebbe possibile predicarne il carattere giudiziario; mentre, ancor meno, potrebbe pensarsi a dati c.d. supersensibili (riguardanti la salute, la genetica, la vita e l’orientamento sessuale di un individuo, ex art. 60 L. n. 196/2003, ora definiti dal Regolamento UE, unitamente ai dati sensibili, come “particolari categorie di dati personali”).

Del resto, rileva la sentenza, anche il regolamento relativo alla sottrazione di documenti all’accesso in casi specifici (D.M. n. 603/1996), nel ricomprendere tra i casi di esclusione documentale il materiale relativo alla posizione fiscale dei contribuenti, eccettua espressamente il caso in cui la “conoscenza sia necessaria per la cura e difesa degli interessi giuridicamente rilevante propri di coloro che fanno motivata richiesta”. Sicché, l’accesso agli atti in ambito fiscale non sarebbe precluso dalle esigenze difensive sottostanti alle richieste di estrazione documentale ai sensi dell’art. 24 L. n. 241/1990; con la conseguenza che, per la sua attivazione, non sarebbe, da un lato, necessaria la dimostrazione del collegamento con la tutela di una situazione giudica in termini di “stretta indispensabilità” (come per i dati sensibili e giudiziari), né la sussistenza di una “parità di rango” della situazione tutelata; ma, dall’altro, e corrispondentemente, non basterebbe l’allegazione di un interesse personale, immediato e concreto (id est, del menzionato nesso della semplice “corrispondenza”).

Tale conclusione, oltreché dogmaticamente lineare, sembra riflettere un certo assetto “teorico” che si rinviene a vari livelli nell’ordinamento con riguardo alla materia fiscale in tema di tutela dei diritti, rinvenibile, ad esempio, in tema di inviolabilità del domicilio ex art. 14 Cost. cui si accompagna però la previsione che “gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali”; o, ancora, nel trattamento seriale dei dati fiscali che è consuetamente operato, tra l’altro, dalle forme di accertamento sintetico e presuntivo (in tema di trattamento dei dati personali a fini fiscali, e particolarmente in punto di memorizzazione e profilazione delle informazioni raccolta, cfr. Contrino A., Banche dati tributarie, scambio di informazioni fra autorità fiscali e “protezione dei dati personali”: quali diritti e tutele per i contribuenti?, in questa Rivista, 29 maggio 2019; parimenti, con particolare riguardo al principio di proporzionalità quale canone di tutela dei dati personali in materia tributaria, cfr. Contrino A. – Ronco S., Prime riflessioni e spunti in tema di protezione dei dati personali in materia tributaria, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte EDU, in Diritto e pratica tributaria e internazionale, III, 2019; v. anche, in tema di accertamenti presuntivi, Contrino A. – Marcheselli A., Il “nuovo” redditometro tra accertamenti standardizzati e metodi induttivi: natura giuridica, oneri procedimentali e strategie difensive, in Contrino A., L’equilibrio instabile tra contrasto all’evasione e rischio di vessazione, Milano, 2014).

In ogni caso, la configurazione di un potere di accesso individuale, con le garanzie previste per i soggetti controinteressati dall’ordinamento (come vedremo infra), non parrebbe (e non dovrebbe) ineluttabilmente risolversi in una minore tutela del contribuente, potendo questi attivarsi direttamente e in contraddittorio per controllare i presupposti del trattamento.

3.2. La soluzione al quesito supra, sub b) porta conduce l’Adunanza a interrogarsi circa la interrelazione tra l’accesso agli atti di tipo procedimentale-difensivo rispetto alla costellazione normativa di forme ispettive attivabili su istanza di parte o d’ufficio nel corso di un processo per introdurre nel giudizio documenti pertinenti al thema decidendum, dandosi correlativamente una risposta in termini di complementarietà, anziché di specialità delle forme di tutela.

In effetti, tale conclusione deriverebbe da un duplice ordine di considerazioni: per un verso, sarebbe la stessa struttura dell’accesso difensivo a risultare ancipite, recando in se stessa tanto una curvatura strumentale alla tutela (con nesso di correlazione necessario) di una diversa situazione giuridica (così come indicato da Ad. Plen. n. 6/2006), quanto un certo grado di indipendenza dalle potenzialità teleologiche dell’utilizzo dei dati. Nell’analisi condotta dal Consiglio di Stato emerge, infatti, la caratteristica di piena funzionalità alla protezione individuale anche della semplice pretesa ostensiva, a prescindere da un successivo e concreto utilizzo dei dati in funzione giustiziale, ben potendo la semplice conoscenza dei documenti detenuti da una p.a. consentire la cura e la tutela di altre situazioni giuridiche nella forma, ad esempio, dell’astensione stessa dall’attivazione di un giudizio, ovvero della composizione di una controversia in sede stragiudiziale. Di qui la duplice essenza dell’accesso ex art. 24 L. n. 241/90, sostanziale e (eventualmente) anche giustiziale.

Diversamente, i singoli poteri istruttori previsti all’interno di specifiche categorie processuali avrebbero esclusiva valenza processuale, nascendo come strumentali alla tutela di una situazione giuridica già dedotta in giudizio. Peraltro, le normative processuali all’origine di tali poteri risulterebbero presupporre l’esistenza di una qualche forma di accesso generalizzato: così, gli artt. 210 e 211 c.p.c., in punto di ordini di esibizione del giudice, si ricollegano al requisito della indispensabilità del mezzo di prova, stabilito all’art. 118 c.p.c., ossia consentono il loro esperimento solo ove non siano disponibili mezzi ulteriori di acquisizione documentale; sotto altro profilo, anche l’art. 337-ter c.c., prevede la possibilità per il giudice di azionare una ricerca a fini probatori ex officio della documentazione finanziaria relativa ai coniugi nei procedimenti di famiglia soltanto laddove non sia già disponibile una sufficiente documentazione, mentre l’art. 155-sexies c.p.c., per il tramite delle indagini ex art. 492-bis c.p.c., si atteggia nel senso di un ampliamento dei poteri istruttori del giudice, senza escludere il concorrente esercizio di quelli propri della parte.

Insomma, come sottolinea l’Adunanza, nessuno dei singoli strumenti processuali specificamente previsti pare porsi in contraddizione con (ma anzi presupporrebbe) l’azionabilità di un accesso generale (ancorché non generalizzato) per l’individuazione dei documenti tributari necessari alla tutela in giudizio di situazioni giuridiche diverse, ma comunque influenzate e condizionate dalla peculiare condizione di contribuente della parte. Ancora, la sostanziale disomogeneità tra l’accesso agli atti procedimentale e gli accessi processuali sarebbe verificabile anche con riguardo ai requisiti (non del rispettivo esercizio, ma) per la loro ammissione in giudizio, essendo il primo funzionale alla raccolta di prove documentali di natura precostituita, come tale non soggetta ad alcun pre-giudizio in termini di rilevanza secondo il canone dell’introduzione probatoria overinclusive, mentre i secondi vedrebbero subordinata la propria attivazione non solo all’insufficienza di altri strumenti di ricerca probatoria, ma anche al superamento del particolare giudizio di rilevanza per la soluzione del thema decidendum. Dal complesso di simili indicazioni, il Consiglio di Stato trae la conclusione della natura complementare, e non residuale, dell’accesso agli atti difensivo rispetto alle singole disposizioni processuali, aderendo così alla prima delle tesi ricostruttive dianzi riferite.

Come si accennava, tuttavia, l’Adunanza ha dovuto confrontarsi con la questione, per nulla secondaria, della tutela del soggetto controinteressato, allorché la richiesta di accesso non sia formulata in un giudizio preesistente e, dunque, non avvenga nel precostituito contraddittorio delle parti. Tale possibile ostacolo alla preconizzata apertura all’accesso ai dati dell’anagrafe tributaria in sede extraprocessuale viene però agevolmente superata, attraverso il ricorso alle consolidate forme di garanzia previste in sede procedimentale, quali la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. L. n. 241/1990, ovvero la facoltà di opposizione ex art. 3 D.P.R. 184/2006, oltre che naturalmente all’impugnabilità dell’atto di accoglimento dell’istanza di accesso dinanzi al giudice amministrativo (in sede di giurisdizione esclusiva). Ancora, si rileva come, al netto delle possibili opposizioni del titolare dei dati, l’utilizzo dei dati per cui sia stato consentito l’accesso potrebbe avvenire per l’esclusivo fine difensivo per il quale la richiesta di ostensione è stata avanzata. Non da ultimo, si rammenta come sia anche configurabile un controllo ex ante da parte della p.a. sulla richiesta di accesso, con riguardo al predetto requisito del “collegamento” tra pretesa ostensiva e situazione giuridica finale beneficiaria.

4. La sentenza giunge infine, seppur abbastanza sbrigativamente, non rilevandosi particolari complessità sul punto, a formulare una risposta anche al quesito sub c) , concernente la forma concreta di acquisizione dei dati oggetto dell’istanza di accesso. Particolarmente, l’alternativa che si prospettava era quella della semplice visione, ovvero dell’estrazione di uno stralcio della documentazione. In proposito, l’Adunanza ritiene che la riduzione dell’accesso alla sola visione dei documenti sarebbe in primis contraddittoria con la norma, per come attualmente articolata, di cui all’art. 22 L. n. 241/1990, secondo il cui tenore “per ‘diritto di accesso’, [si intende] il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”; in secundis, una simile conclusione indebolirebbe il vigore della natura strumentale del diritto di accesso, non potendo una semplice visione, priva di supporto materiale riproducibile in altra sede, avere alcuna pratica utilità ai fini probatori in un successivo giudizio o procedimento.

Come si vede, dunque, mentre la legittimazione all’esercizio del diritto di accesso, nel suo prospettarsi, non richiede una necessaria confluenza delle informazioni acquisite in un procedimento giustiziale, l’attivazione dell’accesso, nel suo svolgersi, richiede invece che un’utilizzazione, anche solo potenziale, dei documenti rilevanti non sia a priori pregiudicata, dandosi pertanto per obbligatoria la messa a disposizione di copia tangibile e ostensibile delle informazioni acquisite.

L’accesso, del resto, anche a livello definitorio non ha per oggetto semplicemente un qualche elemento conoscitivo, ma si configura sempre come accesso agli atti.

5. Resta finalmente da domandarsi quale possa essere la portata più rilevante della sentenza per la materia tributaria rispetto alla materia amministrativa, cui più in generale afferisce, pur considerata la precisazione applicativa prevista per la prima nella L. n. 241/1990 (per il cui art. 24, il diritto di accesso è escluso “nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano” (cfr. Salvini L., Accesso agli atti del procedimento tributario, in Dizionario di Diritto Pubblico, Milano, 2006).

Potrebbe allora osservarsi come il riconoscimento del diritto di accesso del contribuente con riferimento ai rapporti di tipo orizzontale, ancorché non attenga del tutto alla più consueta declinazione dell’interrelazione fiscale, di norma configurata all’interno del binomio logico di tutela del privato dall’azione pubblica, configuri nondimeno un sensibile ampliamento del campo applicativo del principio di trasparenza in materia tributaria, frutto della proficua opera di cross fertilization dei principi generali anche a livello intersettoriale operata dalla giurisprudenza (e nel nostro caso dall’Adunanza Plenaria). L’apporto più significativo della pronuncia al settore dei tributi sembrerebbe peraltro quello di aver generato, o meglio acuito, il contrasto di sfumature tra le forme di tutela dei diritti dell’individuo, nella sua qualità “situata”di contribuente, riferibili ora ai rapporti contenziosi instaurati (o potenzialmente instaurabili) verso altri privati, ora ai rapporti di tipo verticale con il potere pubblico. È noto infatti che l’accesso amministrativo risulta ancora lontano da una piena attuazione nei procedimenti accertativi fiscali, restando, in tali casi, determinante nella conformazione del quadro generale in cui si articolano le pretese ostensive dell’individuo, l’interesse fiscale alla segretezza delle indagini, almeno sino a che le stesse non siano confluite in un atto provvedimentale di recupero di materia imponibile, (con estensione dell’accesso, in tal caso, a tutti i coobbligati solidali: cfr. Farri F., Accesso agli in fase di riscossione e “imparzialità” dell’esecuzione, in questa Rivista, 7 dicembre 2016), ovvero, secondo la teoria degli atti facoltativamente impugnabili, in un atto retrostante l’avviso di accertamento (o comunque il momento impositivo ex officio vero e proprio) ma comunque idoneo a disvelare la pretesa erariale. Vero è che la previa conoscenza delle vicende procedimentali pregresse all’esternazione pubblica della pretesa di recupero impositivo ha trovato sino ad ora un momento di valorizzazione attraverso la sottoposizione dell’indagine al contraddittorio endoprocedimentale del contribuente, ma tale aspetto, tuttavia, non ha ancora trovato sicuro riconoscimento come principio generale nell’ordinamento interno.

Senonché, lo stesso diritto sovranazionale pare ambivalente in materia, probabilmente per il timore di incidere eccessivamente sulle prerogative statuali di controllo del potere di entrata, con il rischio di scalfire, indirettamente, anche i vincoli eurounitari posti agli Stati secondo il canone dell’equilibrio di bilancio (anche se dovrebbe trovare attuazione soprattutto dal lato del contenimento puntuale della spesa). In effetti, se per un verso la Corte di giustizia ha mostrato una chiara apertura alla conoscibilità del fascicolo istruttorio dell’ente fiscale, laddove questo si basi su un accertamento pregresso indirizzato a un terzo (cfr. CGUE, Glencore, C-189/18, 16 ottobre 2019, ECLI:EU:C:2019:861, su cui v. Mattarelli F., Contestazione dell’Iva detratta e frode del fornitore: la Corte di giustizia indica le garanzie proceidmentali e processuali per il contribuente, in questa Rivista, 30 novembre 2019), tuttavia anche tale profilo attiene a controlli fiscali già confezionati nei confronti dell’istante l’accesso, non sancendo invece il diritto a una preventiva ostensione informativa della documentazione acquisita all’indagine fiscale nel corso dello sviluppo della medesima; per altro verso, la stessa ritrosia del giudice di Lussemburgo si rinviene con riguardo agli scambi informativi intracomunitari, in cui la contestazione della procedura amministrativa interstatuale è riconosciuta soltanto in capo al soggetto richiesto, tendenzialmente distinto dal contribuente accertato, e comunque sempre entro canoni ermeneutici prestabiliti (si pensi al parametro della “prevedibile pertinenza” entro cui si articolano le procedure di scambio informativo ai sensi delle direttive DAC), senza che pertanto a ciò si accompagni una disclosure omnibus dell’intero materiale di indagine, funzionale a un esercizio pieno della tutela giurisdizionale (v. CGUE, État luxembourgeois, C-245/2019 e C-246/2019, 6 ottobre 2020, ECLI:EU:C:2020:795; e Berlioz, C-682/15, 16 maggio 2017, ECLI:EU:C:2017:373).

Conclusivamente, allora, la sentenza annotata, proprio per il suo espresso intendimento di conformare la normativa in tema di accesso ai canoni costituzionali della tutela effettiva, risulta senz’altro apprezzabile, perché, pur inserendosi in un quadro connotato da più accentuati linee di chiaro e scuro, consente di far conseguire al contribuente un avanzamento delle sue facoltà di tutela dei diritti, seppur nei limiti di un principio di “estensione praticabile” dell’accesso nel campo ristretto ma comunque rilevante dei rapporti orizzontali tra privati.

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