Emergenza coronavirus e prelievo fiscale, tra diritti “scontati”, obbligo contributivo,  solidarietà ed Europa: riflessioni a caldo.

Di Antonio Perrone -

Abstract

Esiste un legame fra la solidarietà indotta dalla pandemia da coronavirus e il relativo principio che informa l’obbligo contributivo nel nostro assetto costituzionale? Esiste un legame fra la solidarietà che sta alla base dell’obbligo contributivo, il diritto alla salute ed i diritti fondamentali in generale? Quanto pesa sull’adempimento d’imposta la motivazione che ne sta a fondamento e la possibilità di imprimere una destinazione ad esso? Che tipo di solidarietà dobbiamo attenderci dall’Europa? Il presente scritto fornisce riflessioni minime nel tentativo di rispondere a tali interrogativi.

 

Coronavirus emergency and tax levy, between “expected” rights, contribution obligation, solidarity and Europe: real-time reflections. – Does it exist a link between solidarity pushed up by coronavirus pandemic and the basic solidarity principle settled out in our constitutional framework? Does it exist a link between solidarity behind tax liability, right to health and fundamental rights? How much does it weigh personal motivation and the possibility of assigning a destination to our taxes on tax liability? What kind of solidarity should we expect from EU? Starting from these questions, this paper is the attempt to give

 

 

Sommario: 1. I diritti “scontati”. 2. La solidarietà spinta dal “virus” e quella costituzionale. 3. Il concetto di appartenenza dal punto di vista fiscale 4. Appartenenza, diritti fondamentali e doveri (contributivi) correlati. 5. Redistribuzione, equità ed efficienza. 6. Motivazione sottesa al pagamento d’imposta e utilità della spesa pubblica. 7. La solidarietà e l’Europa.

 

 

1. Con sempre maggiore frequenza, in questi tragici giorni, sentiamo ripetere che non era possibile, in tempi ordinari, prevedere un impatto così devastante sul sistema sanitario (ed invero, è un’affermazione difficilmente controvertibile). Eravamo abituati a pensare che eventi di questa portata fossero ormai tragicamente confinati a Paesi scarsamente attrezzati per combatterli (come per l’epidemia di Ebola o di Hiv in Africa) e confidavamo (giustamente) nella qualità e nell’eccellenza della nostra ricerca in campo medico, farmaceutico, ecc. Non posso e non voglio entrare nel merito; personalmente rimango convinto che abbiamo fatto e stiamo facendo quanto di meglio era nelle nostre possibilità. Ma ciò mi ha indotto a riflettere sulla circostanza che il diritto alla salute, che rientra in quel novero di diritti che chiamiamo fondamentali, è qualcosa che probabilmente abbiamo dato per “scontato”, quanto meno sotto il profilo dei finanziamenti necessari alla sua concreta attuazione.

Cerco di spiegarmi meglio. I  diritti – che Dworkin definisce efficacemente come “briscole” – racchiusi nelle norme “tetiche” delle nostre costituzioni, quali, per l’appunto, il diritto alla salute (art. 32 Cost.), all’istruzione (art. 33 Cost.), il diritto di proprietà (inteso non come diritto patrimoniale sui beni, ma come diritto in sé di possedere, che – in quanto – tale è inalienabile; art. 42 Cost.), il  diritto al lavoro (art. 4 Cost.), il diritto alla libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41), ecc., hanno un costo, e l’adempimento contributivo è il principale strumento per il finanziamento di tale costo.

E’ naturale allora chiedersi quante volte – nel discutere del peso dell’obbligo d’imposta (e dell’impegno che ciascuno di noi ha nel sollecitare l’adempimento degli altri) – ci ricordiamo che esso serve anche a finanziare proprio quei diritti, ma soprattutto sarebbe interessante comprendere qual è il grado di consapevolezza di tale indissolubile collegamento da parte di coloro che non adempiono. In altri termini, dare per “scontati” tali diritti, significa, ad esempio, attendersi che esista un pronto soccorso, un posto in terapia intensiva, ecc., perché ciò è un nostro diritto (fondamentale); ma implica anche domandarsi quanto il mancato adempimento d’imposta influisca sull’effettività e sull’ampiezza della tutela di quel diritto. Analogamente, significa attendersi che presto possa essere trovata una cura o un vaccino, ma non considerare quanto su quest’aspettativa possano pesare i tagli alla ricerca.

2. Queste considerazioni di comune buon senso sono l’occasione per una più approfondita riflessione sul tema – che è stato affrontato recentemente in questa rivista (A. CONTRINO – F. FARRI, Emergenza coronavirus e finanziamento della spesa pubblica: è possibile trarre indicazioni per la futura politica fiscale italiana?, 28 marzo 2020) dei rapporti fra solidarietà e obbligo di contribuzione. Certamente, in questi giorni, i cittadini-contribuenti italiani non stanno affatto dando per “scontato” il diritto alla salute e si stanno anzi generosamente impegnando con cospicue donazioni, azioni di volontariato, rispetto diffuso delle regole di contenimento, ecc. Ciò in effetti induce ad interrogarsi sulla possibilità di ricondurre a sistema questi slanci solidaristici, rilevando –secondo me correttamente – che la motivazione alla base della contribuzione può più dell’obbligo giuridico alla stessa.

V’è però da interrogarsi sulla natura della solidarietà diffusa di questi giorni e porla al cospetto del principio di solidarietà che è uno dei cardini della nostra Costituzione (così come di tante altre costituzioni di Paesi che condividono il nostro sistema di valori).

Mi sembra che lo slancio di generosità che contraddistingue il comportamento degli italiani configuri una forma di solidarietà più affine al concetto romanistico di humanitas che non al concetto, anch’esso romanistico, di obligatio in solidum. Ciò non significa – si badi – che l’odierna solidarietà sia essenzialmente e soltanto caritatevole. L’humanitas di radice romanistica si è evoluta, ad esempio, nella disciplina del magistero ecclesiale, ove la solidarietà è congiunta alla sussidiarietà orizzontale divenendo, così “una forma di aiuto alla persona attraverso l’autonomia dei corpi intermedi” (così. BENEDETTO XVI, Lettera Enciclica Caritas in Veritate, Città del Vaticano, 2009, 97 ss.).

Ebbene, la solidarietà di questi giorni non è assistenzialismo paternalista, perché in essa è presente l’idea – che peraltro è insita nell’aspetto europeo della fiscalità – dell’impegno reciproco a favore della comunità. Questa solidarietà, dunque, si declina anche come sussidiarietà (la sussidiarietà “orizzontale” di cui all’art. 118, ult. comma, Cost.), poiché si contribuisce (i.e. si dona) o si adempie non solo, e non tanto, per aiutare chi è più sfortunato, ma nella convinzione che il contributo di ciascuno possa aiutare le Istituzioni che ci governano a superare questo momento di difficoltà estrema. In questo senso la solidarietà “contro il virus” cattura certamente quell’aspetto di contribuzione finalizzata allo sviluppo di tutti che le è proprio nella sua dimensione fiscale costituzionalmente orientata.

Manca, però, il profilo della doverosità che è impronta caratterizzante della solidarietà di fonte costituzionale e che si esprime nell’apparente ossimoro del “dovere inderogabile di solidarietà” politica, economica e sociale di cui all’art. 2 Cost. Volendo sintetizzare, la solidarietà manifestatasi in questi giorni di emergenza implica la sussidiarietà, è “gratuita” e non è doverosa; per contro, la solidarietà a fondamento dell’obbligo contributivo nell’ordito costituzionale, pur implicando la sussidiarietà, non è gratuita ed è doverosa (nella misura in cui, ovviamente, vi sia la capacità di concorrere). Detto in altri termini, chi contribuisce obbligatoriamente alle spese pubbliche paga anche perché riceve; chi contribuisce volontariamente per dar sostegno al proprio Paese in un momento emergenziale non paga perché riceve e, anzi, nulla pretende in cambio. Alla base della contribuzione in entrambi i casi vi è sempre un senso di appartenenza alla comunità, ma l’adempimento d’imposta risponde a un concetto “qualificato” di appartenenza, che implica un patto sociale che è assente nell’adempimento volontario (su questi temi cfr. G. FRANSONI, La territorialità nel diritto tributario, Milano, 2004, 238 ss.).

3. L’appartenenza alla comunità che si declina in ambito tributario, e da cui scaturisce l’obbligo di contribuzione, manifesta una forma lasca di corrispettività (non fra imposta e fruizione di spesa pubblica, ma fra titolarità di diritti e adempimento di doveri) insita in una sorta di beneficio “allargato” frutto non di uno scambio, ma di un compromesso. In senso fiscale, l’appartenenza a una comunità (che si intende come comunità/ordinamento giuridico/Stato) comporta l’accettazione della scala di valori e dei principi (e conseguentemente delle regole) su cui si fonda quella comunità, e significa, da un canto, godere dei diritti (di libertà) che quella comunità garantisce e, dall’altro, adempiere ai doveri che sono necessari affinché gli stessi diritti siano fruibili da tutti.

Nel tentativo di individuare due principi di global tax justice, PETER DIETSCH (Catching Capital. The Ethics of Tax Competition, Oxford University Press, 2015, 80 ss.) ritiene che il primo vada trovato – appunto – nella “appartenenza”, così definendola: “[n]atural and legal persons are liable to pay tax in the state of which they are a member (the ‘membership principle’)”.

Consapevole di quanto sia sfuggente il <<membership principle>> (stante l’assenza di un accordo univoco in letteratura circa la sua estensione), e anche dei diversi modi in cui può essere declinato in termini economici, sociali, politici, territoriali, ecc., l’Autore chiarisce che esso dovrebbe essere inteso nel senso che “individuals and companies should be viewed as members in those countries where they benefit from the public services and infrastructure”. Così definito, invero, il membership principle sembrerebbe restare ancorato al principio del beneficio “in senso stretto”.

L’idea di “appartenenza” che sembra potersi ricavare dalla nostra Costituzione è più ampia, non confinata, cioè, ai benefits ritratti da public services and infrastructure, ma estesa ai diritti e in particolar modo a quelli fondamentali. Si appartiene in quanto si può fruire di “diritti” (inviolabili dell’uomo), che la Repubblica riconosce e garantisce (sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità), ma al contempo l’appartenenza comporta l’adempimento di “doveri inderogabili” di solidarietà, fra i quali vi è il dovere contributivo, essenziale perché quei diritti siano garantiti a tutti. La solidarietà che sta alla base dell’obbligo contributivo, da un latro, è doverosa, perché è strumento di coesione del patto sociale, è quel dovere che (volendo, anche in senso kelseniano) risponde ai diritti che la comunità riconosce e garantisce; dall’altro, non è gratuita, poiché pretende il riconoscimento e la tutela di quegli stessi diritti.

 

4. E’ qui che entrano in gioco quei diritti fondamentali che rischiamo di dare per scontati, poiché la loro fruizione, che non mettiamo in dubbio, richiede di valorizzare adeguatamente i correlati doveri. Il virus in corso ci ha ricordato che il diritto alla salute non è solo scritto nelle costituzioni, ma necessita di quei public services and infrastructure che se, da un canto, presuppongono l’esistenza del diritto (perché senza il riconoscimento di quest’ultimo non esisterebbe alcun obbligo giuridico dello Stato di garantirlo); dall’altro, sono lo strumento che ne consente la concreta ed effettiva fruizione. In questo senso il collegamento tra appartenenza (e quindi obbligo contributivo) e public services and infrastructure restituisce, forse, quel concetto di beneficio “allargato” che sembrava, di primo acchito, assente nella definizione di DIETSCH.

Ciò, peraltro, non è vero solo per il diritto alla salute, ma lo è per quel complesso di diritti che definiscono un assetto democratico.

Penso al diritto di tutela della proprietà, a quello di libertà dell’iniziativa economica privata, al diritto di difendere i propri diritti, a che sia amministrata correttamente la giustizia e che sia garantito l’ordine pubblico, ma anche al diritto al lavoro (che è altresì dovere), a quello di poter esprimere liberamente il proprio pensiero (potrebbero esistere i social in assenza di norme tetiche che prevedano questo diritto?), a quello di professare liberamente la propria fede, ecc.

Appartenere “fiscalmente” a una comunità, al di là del collegamento giuridico con il territorio della stessa e della circostanza che si produca ricchezza nel relativo mercato, significa sia poter fruire dell’assetto democratico garantito dai diritti, sia dover contribuire al costo di public services and infrastructure che sono strumento affinché quegli stessi diritti siano garantiti a tutti. E’ questo un concetto da tenere presente quando si cerca il nexus per imputare a un soggetto (sia esso persona fisica o giuridica) l’obbligo di contribuzione. Rimane il problema di quanta consapevolezza vi sarà di tutto ciò una volta superata l’attuale emergenza.

5. V’è, poi, un’altra riflessione a caldo che gli eventi di questi giorni sollecita. Il virus sembra dimostrarci che la redistribuzione, ovviamente finalizzata a garantire servizi pubblici, non soltanto è giusta (per chi lo crede), ma è anche “efficiente”, in senso brutalmente economico (per una visione dialettica dei concetti di equità redistributiva ed efficienza, si veda JULIAN LE GRAND, Equity versus Efficiency: The Elusive Trade-Off, in Ethics 100, n. 3, 1990, 554 ss.).

In un saggio oramai risalente, ma sempre attuale, HANS-WERNER SINN (The New Systems Competition, Yrjö Jahnsson Lectures, Oxford, Blackwell, 2003) osserva che molti studi economici condotti sulla concorrenza fiscale a livello internazionale si orientano più che altro sull’analisi della ottimalità o sub-ottimalità (rispetto ad un parametro di “pareto-efficienza”) nella distribuzione delle risorse. L’aspetto equitativo della redistribuzione, conseguente alla tassazione, non è preso in considerazione o è preso in considerazione solo marginalmente nella prospettiva dell’efficienza. L’Autore obietta che un’analisi di questo tipo è incompleta, poiché “efficiency is not equity and …..the real problem of systems competition is not the underprovision of public goods but rather its distributional implications”.

Fermo restando che si può concordare o meno sulla circostanza che l’omessa analisi del profilo redistributivo ometta valutazioni di tipo equitativo che sono altrettanto importanti quanto quelle sull’efficienza, il punto è se effettivamente la redistribuzione non sia “efficiente”, quanto meno nel lungo periodo.

La storia di questi giorni dimostra che i Paesi che meglio stanno affrontando l’emergenza sono quelli con un sistema sanitario pubblico particolarmente diffuso e strutturato, che ovviamente ha richiesto negli anni un maggiore sforzo redistributivo. Di contro, l’argine all’emergenza stenta a decollare, se non a intravedersi, in quei Paesi che hanno pensato di poter fare a meno di (o di ridurre all’osso) un sistema sanitario pubblico. Naturalmente tutto ciò ha anche delle implicazioni economiche, poiché nessuno oggi potrebbe seriamente contestare che quanto maggiore è l’emergenza sanitaria, tanto maggiore è l’emergenza economica. Insomma, la via di chi ha sostenuto un maggiore sforzo redistributivo (e quindi impositivo) finalizzato a costituire un più diffuso e strutturato sistema sanitario, si sta oggi dimostrando non soltanto più “equa”, ma anche più “efficiente”.

Ora, è pur vero –  lo ribadiamo – che nessuno poteva prevedere ciò che è accaduto, ma proprio quanto accaduto dovrebbe indurci a riflettere se effettivamente non abbia ragione SINN quando osserva che le analisi di efficienza dei sistemi di tassazione risultano incomplete se non contemplano anche gli effetti redistributivi di lungo periodo. Di ciò si dovrebbe tenere conto oggi nel prospettare le politiche (anche fiscali) di tipo ambientale (un maggior impegno economico oggi per evitare un ancora maggiore impegno economico domani).

 

6. Proprio il tema dell’efficienza induce a riprendere alcune considerazioni contenute nel saggio che è stato richiamato all’inizio e pubblicato in questa rivista.

Come detto, condivido l’osservazione circa l’importanza decisiva che ha sull’adempimento tributario la motivazione dello stesso e condivido ancor di più la riflessione secondo la quale quando si ha modo di partecipare alla scelta di destinazione della spesa pubblica, si assolve con maggior convinzione e disponibilità all’obbligo contributivo.

Il tema dell’utilità della spesa pubblica, del poter toccare con mano il “beneficio” della stessa, del poterne indirizzare in qualche modo la destinazione, “pesa”, se non di più, almeno quanto quello della corretta ripartizione del carico tributario (v. E. MARELLO, Concezioni non lineari del tempo e perdita di significato del dovere tributario, in Riv.dir.fn., 2017, I, 436 ss.; E. MARELLO, Commento all’art. 53 Costituzione, in Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, 496 ss.).

Se vogliamo è un concetto legato proprio alla doverosità della solidarietà fiscale: se esiste un dovere solidaristico di concorso alle spese pubbliche (in presenza di capacità contributiva) perché siano tutelati i diritti di tutti (compresi i miei), esiste anche il correlato diritto di percepire concretamente quale sia l’utilità della spesa nella effettiva tutela di qui diritti e, nei limiti in cui ciò sia possibile, quello di imprimere una “destinazione” al contributo, ovviamente non in modo libero ed autonomo, ma in un modo che sia coordinato e diretto dalle Istituzioni.

Forse i tempi sono maturi per un concetto “circolare” di fiscalità, che muova da una previa valutazione della reale necessità e del grado di effettiva utilità che potrà produrre una spesa, prima di pensare alle modalità del suo riparto in capo ai contribuenti (l’approfondimento di questo tema, ancorché strettamente inerente, andrebbe oltre l’intento di rassegnare in questa sede semplici riflessioni a caldo). Quanto alle ricadute sul principio dell’unità di bilancio, rimando alle pregevoli considerazioni svolte da Angelo Contrino e Francesco Farri nell’articolo già citato.

 

7. Un ulteriore punto di riflessione, anch’esso affrontato nell’articolo richiamato, riguarda cosa dobbiamo attenderci oggi dall’Europa (o forse è meglio dire dagli Stati membri).

Indubbiamente, dopo Lisbona, il principio di solidarietà, quanto meno a livello programmatico, è entrato a far parte dei trattati (tanto da indurre a ritenere che esso sia ormai un principio generale dell’UE: cfr. U. VILLANI, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, Bari, 2013, III ed., 248); basti pensare alla rilevanza che ad esso attribuiscono gli art. 2 e 3 TUE.

Esso è uno di quei valori comuni agli Stati che sono strumentali ai valori su cui si fonda l’Europa. Tuttavia, l’attuazione europea del principio non può che essere diversa rispetto a quella degli Stati membri.

In questi ultimi l’attuazione del dovere di solidarietà (quantomeno dal punto di vista tributario) implica un sistema fiscale diretto, con contribuzione da parte del soggetto (persona fisica o giuridica) per il finanziamento delle spese, che è assente nell’Unione. Probabilmente questa pandemia dovrebbe indurci a riflettere sulla necessità di accelerare un processo di integrazione che trasformi l’Europa da un’unione monetaria e di mercato ad una struttura federale, con organi legislativi dotati di effettiva rappresentatività democratica anche in ambito fiscale, con tributi propri e con possibilità di accesso diretto a politiche di welfare. Ma ciò chiaramente non dipende dalle Istituzioni europee, quanto dalla volontà degli Stati membri.

Ferme le affermazioni di principio, la cui importanza non va trascurata, mi sembra – sotto il profilo concreto e attuativo – che l’odierna solidarietà europea sia più una “solidarietà dell’emergenza”, simile a quella che caratterizza l’odierno comportamento degli italiani (che si adoperano per il superamento della fase emergenziale del Paese), ma con una differenza fondamentale: essa è istituzionalizzata dai Trattati, e dunque non è spontanea, ma è di sistema.

Tecnicamente, invero, non è semplice trovare la norma che ben si adatta alla condizione attuale. Lo stesso art. 122 TFUE, che pur richiama lo “spirito di solidarietà tra Stati membri” (in termini analoghi anche la cd. “clausola di solidarietà” di cui all’art. 222 TFUE), al paragrafo 1, prevede l’intervento emergenziale (le “misure adeguate alla situazione economica”) qualora “sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia”; si tratta di circostanze diverse rispetto a quelle attuali. D’altro canto, il paragrafo 2 – pur facendo richiamo (in maniera più pertinente alle attuali circostanze) a “gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali” – prevede l’intervento emergenziale a favore di “uno Stato membro” (e in termini analoghi si esprime la “clausola di solidarietà”), ed è chiaro che oggi le gravi difficoltà riguardano, seppur in diversa misura, tutti gli Stati membri.

Nondimeno, il vero tema, a mio avviso, non è capire se la norma possa essere interpretata estensivamente (opzione che dovrebbe essere pacifica), quanto comprenderne la ratio per raffrontarla, da un lato, con le “rigorose condizionalità” previste nell’European Stability Mechanism (noto come MES) dall’aggiunto par. 3 dell’art. 136 TFUE e, dall’altro, con la clausola c.d. del divieto di bail-out di cui all’art. 125 TFUE.

La “solidarietà tra Stati membri” di cui all’art. 122 (e all’art. 222) è paternalistica o è (come la solidarietà della nostra Costituzione) volta a salvaguardare un assetto istituzionale attraverso la doverosa partecipazione di tutti?

Se l’art. 122 TFUE dovesse essere interpretato non come norma paternalistica “di assistenza” allo Stato in difficoltà, ma come norma che attraverso la solidarietà degli Stati membri mira alla stabilità dell’assetto europeo, non dovrebbero esservi dubbi sul fatto che tale ratio richiede, in questo momento, di abbandonare le condizionalità (e non solo per le spese sanitarie) e i timori di avallare politiche di moral hazard da parte di qualche Stato, poiché la priorità – che sta proprio a fondamento di quella ratio – è che l’Unione europea non esca devastata da questa esperienza proprio con riguardo al suo assetto istituzionale.

 

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI ESSENZIALI: L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale, Milano, 2005; BENEDETTO XVI, Lettera Enciclica Caritas in Veritate, Città del Vaticano, 2009, 97 ss.; G. BIZIOLI, Imposizione e Costituzione europea, in Riv. dir. trib., 2005, I, 248; A. CONTRINO – F. FARRI, Emergenza coronavirus e finanziamento della spesa pubblica: è possibile trarre indicazioni per la futura politica fiscale italiana?, in Riv. dir. trib., suppl. on line, 28 marzo 2020; A. FEDELE, La definizione del tributo nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. dir. trib., 2018, I, 1 ss.   P. DIETSCH, Catching Capital. The Ethics of Tax Competition, Oxford University Press, 2015, 80 ss. R. DWORKIN., Justice for Hedgehogs, trad. it. Giustizia per i ricci, Milano, 2013;  L. FERRAJOLI, Diritti Fondamentali, in Diritti fondamentali. Un dibattito teorico (a cura di Ermanno Vitale), Bari, 2001 (ult. rist. 2008), 16 ss.; G. FRANSONI, La territorialità nel diritto tributario, Milano, 2004, 238 ss. J. LE GRAND, Equity versus Efficiency: The Elusive Trade-Off, in Ethics 100, n. 3, 1990, 554 ss.; E. MARELLO, Concezioni non lineari del tempo e perdita di significato del dovere tributario, in Riv.dir.fn., 2017, I, 436 ss.; E. MARELLO, Commento all’art. 53 Costituzione, in Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, 496 ss.; F. MOSCHETTI, I principi di giustizia fiscale della Costituzione italiana, per “l’ordinamento giuridico in cammino” dell’Unione europea, in Riv. dir. trib., 2010, I, 427 ss.; A. PERRONE, Sussidiarietà e fiscalità: un nuovo modo di concepire il concorso alle spese pubbliche?, in Riv. dir. trib., 2017, I, 442 ss.;  G.M. POLITO, Il principio di solidarietà e la gestione delle crisi bancarie, tesi di dottorato, 2017, consultabile in http://amsdottorato.unibo.it/7884/1/Tesi%20dottorato_G.M.%20POLITO.pdf. W. SINN, The New Systems Competition, in Yrjö Jahnsson Lectures, Oxford, Blackwell, 2003. A. URICCHIO, I tributi ambientali e la fiscalità circolare, in Dir. prat. trib., 5/2017, 1849 ss.; U. VILLANI, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, Bari, 2013, III ed.

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