FAMIGLIA DISCRIMINATA NELL’ACCESSO A BENEFICI DI FINANZA PUBBLICA: IL MONITO DELLA CORTE COSTITUZIONALE

Di Francesco Farri -

Con sentenza n. 219 del 20.10.2017 la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla conformità agli articoli 2, 3, 24 e 31 Cost. della norma dell’art. 76, comma 2 del Testo Unico delle Spese di Giustizia (d.P.R. n. 115/2002) la quale, per la verifica della sussistenza dei requisiti di ammissione al gratuito patrocinio, impone in generale (e tranne alcuni limitatissimi casi) di effettuare un vero e proprio cumulo dei redditi dell’istante con quelli dei suoi familiari conviventi. Ciò senza suddividere la sommatoria così ottenuta per il numero dei familiari stessi e senza innalzare (se non per importi minimali e limitatamente al gratuito patrocinio nel processo penale: art. 92 TUSG) il valore di riferimento della soglia di ammissibilità al gratuito patrocinio.

La genericità dell’ordinanza di rimessione (“il giudice a quo, nel richiedere l’integrazione della norma con una pronuncia additiva, così da ancorare il presupposto di accesso al beneficio ad un dato economico sostanziale e significativo, sollecita la considerazione del numero, dell’età e delle condizioni di salute dei familiari conviventi, ma non attribuisce a tali elementi uno specifico valore”) ha consentito alla Corte di non dichiarare l’incostituzionalità della norma censurata; tuttavia la stessa Corte ha colto l’occasione per dettare un principio di fondamentale importanza, ossia quello per cui le normative relative a misure di finanza pubblica (siano esse attinenti al versante delle entrate, come avviene per la materia tributaria, o al versante delle spese, come avviene per la norma in questione riguardante il pagamento, da parte dello Stato, della difesa giudiziaria di una persona indigente), non possono essere configurate in modo tale da svantaggiare la persona che vive in una realtà familiare rispetto al singolo individuo. In questo senso, la Corte ha affermato che deve considerarsi contrastante con il tessuto costituzionale ogni norma che, come l’art. 76, comma 2 del TUSG, “considera in maniera unilaterale la composizione plurisoggettiva della famiglia, poiché attribuisce rilievo alla convivenza solo quando essa comporti un accrescimento delle capacità economiche del nucleo familiare, mentre, senza una logica giustificazione, non viene in considerazione la simmetrica situazione di un reddito familiare destinato al mantenimento di una pluralità di soggetti”.

Nel caso oggetto di giudizio, il predetto principio si è tradotto in un chiaro monito al legislatore circa “l’esigenza di un intervento normativo volto a sanare l’evidente inadeguatezza dell’attuale disciplina, dando la dovuta rilevanza agli elementi idonei ad incidere sul livello reddituale richiesto per l’ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello Stato”. Legittima è, dunque, la considerazione – in materia di verifica dei presupposti di indigenza legati al gratuito patrocinio – del nucleo aggregativo in cui il soggetto è inserito; tuttavia, tale valorizzazione non deve limitarsi a una sommatoria di dati reddituali, bensì tener conto che i redditi complessivi sono destinati a sostenere una pluralità di persone e che quindi, per fornire un elemento razionale di valutazione, la relativa sommatoria deve essere suddivisa per un coefficiente atto a valorizzare adeguatamente tale circostanza (tenendo conto del numero dei familiari stessi nonché di eventuali particolari condizioni di alcuni di essi, come ad esempio la presenza di handicap). Si tratta, a ben vedere, di una affermazione che porta a compimento, e applica al comparto della finanza pubblica rappresentato dalla spesa, gli stessi principi che la Corte Costituzionale aveva in certa misura già fissato per il comparto rappresentato dalle pubbliche entrate: anche in materia tributaria, come risulta dalla lettura sistematica di una serie di pronunce emesse tra metà anni Settanta e metà anni Novanta (Corte Cost., sentt. nn.: 179/1976, par. 14, penultimo capoverso; 76/1983, par. 7, specie ultimo capoverso; 266/1983, penultimo capoverso; 85/1985 par. 3; 358/1995, passim), la Corte aveva già posto il problema di un sistema che parametri l’istituto di finanza pubblica (nelle pronunce citate, l’imposta dovuta) alla mera sommatoria dei redditi familiari, ritenendo invece necessario che la valorizzazione della realtà familiare passi per sistemi di quoziente o splitting i quali suddividano tale sommatoria tenendo conto che essa è funzionale al mantenimento di una pluralità di persone (cfr., in particolare, sent. n. 358/1995, specie parr. 3 e 6).

Sotto il profilo pratico, il monito rivolto dalla Corte al legislatore per la materia dell’ammissione al gratuito patrocinio si presta a essere facilmente risolto nell’immediato introducendo anche in questo settore l’utilizzo dei dati ISEE (istituto che pur necessita degli interventi correttivi cui si accennerà infra), così perseguendo anche quell’obiettivo di uniformare i parametri di valutazione dell’indigenza che una parte della dottrina da tempo sostiene (S. Cassese, Teoria e pratica dell’eguaglianza, in Giorn. dir. amm., 2000, 1156 ss.). Più in generale, peraltro, il principio fissato dalla sentenza in commento comporta la necessità di rileggere tutta una serie di disposizioni in materia di finanza pubblica – verrebbe da dire quasi una vera e propria direttrice implicita che attualmente conforma in modo distorto il comparto – le quali conferiscono rilievo alla realtà familiare soltanto quando ciò comporti un aggravio del prelievo o una diminuzione delle prestazioni pubbliche, mentre la ritengono irrilevante quando ciò comporterebbe una diminuzione del prelievo o un aumento delle provvidenze pubbliche. Ad esempio, nonostante la Corte abbia ripetutamente affermato (cfr., per la particolare chiarezza, la già citata sent. n. 358/1995) che l’attuale sistema di detrazioni e deduzioni non è sufficiente a conferire alla famiglia la rilevanza che a essa è dovuta ai fini delle imposte sui redditi, dovendo essere sostituito da un sistema come il quoziente o lo splitting familiare (o quanto meno da una adeguata revisione in aumento delle detrazioni), il legislatore pervicacemente ricusa di intervenire sul punto, non troppo celatamente opponendo gli effetti di riduzione del gettito che si produrrebbero con tali interventi. Viceversa, quando si tratta di misurare situazioni di indigenza rilevanti per la concessione di provvidenze pubbliche o per riduzioni di prelievi tributari, il nucleo familiare torna d’improvviso rilevante e, anzi, al centro di istituti come il già menzionato ISEE. Ancora, quando il numero di familiari opera come divisore al fine di determinare il dato rilevante per una misura di finanza pubblica (come dovrebbe avvenire nel quoziente familiare, laddove l’imposta dovuta dovrebbe risultare dalla divisione della sommatoria dei redditi familiari per un coefficiente correlato al numero dei familiari stessi, e come avviene ad esempio nell’ISEE, laddove il cumulo dei valori reddituali e patrimoniali dei familiari deve analogamente essere suddiviso per un coefficiente legato al numero di essi), il legislatore tende a introdurre cd. “scale di equivalenza” che attribuiscono ai familiari successivi al primo un valore inferiore all’unità, cosicché il dato rilevante ai fini della misura di finanza pubblica risulterà superiore a quello che si avrebbe considerando appieno il numero dei familiari. Per converso, laddove il numero dei familiari agisce quale moltiplicatore per aumentare il prelievo (come ad esempio avviene nel tributo sui rifiuti) a ciascuno di essi è attribuito un coefficiente pari all’unità, senza l’utilizzo di alcuna “scala di equivalenza”. Per questo, anche l’istituto dell’ISEE, che pur si presta in sé a risolvere il problema pratico posto dalla Corte per la materia del gratuito patrocinio, richiede di essere radicalmente ripensato per renderlo conforme ai principi costituzionali. Tutte le situazioni appena menzionate, infatti, si pongono in contrasto con il principio riconosciuto dalla Corte con la sentenza in commento, principio che – a dire il vero – emergeva ed emerge in modo chiarissimo dall’intero tessuto costituzionale: la Carta, infatti e come giustamente rilevato dalla motivazione della sentenza, non conferisce alcun appiglio per giustificare il trattamento della sfera finanziaria della persona inserita nella realtà familiare in modo diverso e deteriore rispetto a quella della persona singola, fornendo anzi molteplici motivi di principio e molteplici indicazioni specifiche (cfr., ad esempio, il disposto dell’art. 31 Cost.) per trattare le situazioni di finanza pubblica connesse alle realtà familiare in modo sì diversificato, ma migliore rispetto alle altre.

Per contro, il principio fissato dalla Corte non deroga alla considerazione per cui il nucleo aggregativo da valorizzare volta per volta nella finanza pubblica è quello da ritenere ragionevolmente rilevante nell’economia della specifica vicenda considerata (fatto indice di capacità contributiva, quando si tratti di vicenda rilevante per una pubblica entrata, fatto indice di necessità di intervento pubblico, quando si tratti di vicenda rilevante per di una pubblica spesa). Al riguardo, ai fini dell’ammissione al gratuito patrocinio, per giurisprudenza pacifica ciò che rileva non è il legame familiare o affettivo tra due persone, bensì unicamente il legame fattuale costituito dalla coabitazione e dalla condivisione di “organizzazione economica” quotidiana, da ricercare in punto di fatto anche al di là delle risultanze anagrafiche (così, per tutte Cass. pen., IV, sent. n. 45511/2016). Il tema su cui è stata chiamata a decidere la sentenza, quindi e a ben vedere, non riguarda solo la famiglia, ma ogni situazione di convivenza e di condivisione dell’economia domestica, prescindendo peraltro anche da ogni vincolo di carattere affettivo che caratterizza altre tipologie di aggregazione non familiari (v. ad es. l. n. 76/2016): per questo, l’invocazione dell’art. 31, comma 1 Cost. appare solo in parte pertinente ai fini della incostituzionalità dell’art. 76 del TUSG, riferendosi la prima parte del comma 1 dell’art. 31 Cost. a uno soltanto dei molteplici ambiti nei quali la norma del TUSG trova applicazione. Il parametro dell’art. 31 Cost. tornerà, invece, pienamente rilevante e assolutamente centrale in tutti quei casi (come in particolare, ma non solo, l’imposizione sui redditi) in cui il presupposto non soltanto permette, ma anzi richiede la valorizzazione della famiglia in senso proprio, ossia come società naturale fondata sul matrimonio (art. 29 Cost.).

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