Quando i principi supremi dell’ordinamento italiano prevalgono sul diritto europeo: dalla Corte costituzionale italiana una pronuncia storica sulla effettività dei “controlimiti”

Di Francesco Farri -

Con una storica pronuncia (ord. n. 24 del 26 gennaio 2017), la Corte Costituzionale italiana ha chiesto in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE l’”interpretazione autentica” di una propria precedente decisione in materia di frodi IVA (sentenza CGUE 8 settembre 2015, causa C-105/14, Taricco), non sottacendo la possibilità, alla quale si fa riferimento in modo inequivoco, ma con il massimo garbo, che se un certo significato attribuibile a tale decisione europea dovesse intendersi come diritto vivente dovrebbe conseguentemente essere dichiarata incostituzionale in parte qua la legge italiana di recepimento del Trattato sul Funzionamento della UE per violazione dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale italiano.

A tre anni e mezzo dal primo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE da parte della Corte Costituzionale Italiana in sede di giudizio incidentale (ord. n. 207/2013), la Corte Costituzionale – a quanto consta, per la prima volta – si trova in procinto di dare applicazione concreta a quella teoria dei cd. “controlimiti” che, in rapporto al diritto europeo, era stata fino ad oggi comunemente concepita più come ipotesi astratta di estremo baluardo teorico a chiusura del sistema che non come istituto giuridico della cui invocazione potesse mai esservi concretamente bisogno (cfr. il par. 2 della stessa ordinanza in commento).

Tutto è iniziato con il solerte Tribunale di Cuneo il quale, trovandosi di fronte al Sig. Taricco e ad altri imputati per fattispecie di frode IVA previste dal d.lgs. n. 74/2000 che avrebbero dovuto essere prosciolti per prescrizione, ha pensato che il sistema delle prescrizioni dei reati, applicato alla materia dell’IVA, determinasse “indirettamente una concorrenza sleale da parte di taluni operatori economici stabiliti in Italia rispetto ad imprese con sede in altri Stati membri” o comunque creasse “di fatto, un’esenzione non prevista all’articolo 158, paragrafo 2, della direttiva 2006/112” (par. 25 della sentenza CGUE 8 settembre 2015, causa C-105/14, Taricco). Così, con l’obiettivo di combattere la rinomata “impunità de facto di cui godrebbero gli evasori fiscali“, il Tribunale si è dato carico di rivolgersi alla Corte UE perché ha ritenuto che, “qualora gli fosse consentito disapplicare le disposizioni nazionali di cui trattasi, sarebbe possibile garantire in Italia l’applicazione effettiva del diritto dell’Unione” (par. 26 della sentenza). La Corte di Giustizia, investita di tale questione, ha ritenuto di deciderla nel merito, addirittura riunendosi in Grande Sezione, nonostante che tanto il Governo Italiano quanto quello Tedesco, intervenuto nella causa, ne avessero evidenziato (cfr. par. 28 della sentenza) l’assoluta ed evidente irricevibilità. Per deciderla, naturalmente, la Corte ha dovuto soprassedere rispetto alla formulazione (gravemente carente, a quanto emerge dalla sentenza) della ordinanza di rinvio e decidere – come si afferma ai parr. 34 e 35 – “in sostanza“, ossia invocando una norma (l’art. 325 TFUE) del tutto estranea – a quanto consta – all’ordinanza di rinvio. Per questa via, la Grande Sezione della Corte UE ha affermato (par. 49 e dispositivo della sentenza) che, “qualora il giudice nazionale giungesse alla conclusione che le disposizioni nazionali” in materia di prescrizione (in specie, artt. 160 u.c. e 161 c.p.) “non soddisfano gli obblighi del diritto dell’Unione relativi al carattere effettivo e dissuasivo delle misure di lotta contro le frodi all’IVA“, poiché impediscono “di infliggere sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di casi di frode grave che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea” (o comunque perché prevedono, per le frodi allo Stato nazionale, termini di prescrizione “più lunghi di quelli previsti per i casi di frode che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea“), “detto giudice sarebbe tenuto a garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione disapplicando, all’occorrenza, tali disposizioni …, senza che debba chiedere o attendere la previa rimozione di dette disposizioni in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale“.

Risolta la questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Cuneo, alcune autorevoli Corti italiane (Corte d’Appello di Milano e Corte di Cassazione) che si sono trovate a giudicare imputati per frodi IVA destinati al proscioglimento per prescrizione si sono accorte che in presenza di un dato legislativo interno chiaro come quello relativo ai termini di prescrizione penale, affidarsi a valutazioni casistiche del giudice circa l’applicabilità o meno di tale dato legislativo violerebbe sia il principio di irretroattività della norma penale (visto che la valutazione casistica richiesta al giudice viene necessariamente operata dopo che i fatti sono stati commessi) sia il principio di tassatività della stessa (visto che il criterio cui è affidata la valutazione in questione, ossia se l’applicazione del dato legislativo impedisca o meno “di infliggere sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di casi di frode grave“, è del tutto vago e opinabile). Considerato che tali principi assurgono – all’evidenza – a veri e propri principi supremi cardinali dell’ordinamento costituzionale italiano, i giudici comuni hanno ritenuto di far affrontare ex professo la questione (anziché ritenere semplicemente insussistenti i presupposti di disapplicazione indicati dalla Corte UE) e hanno così invitato la Corte a dichiarare incostituzionali, per contrasto con i principi supremi della Costituzione, le norme di legge interna che hanno ratificato e dato esecuzione al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea nella parte in cui debbano essere interpretate nel senso che pare emergere dalla sentenza della Corte di Giustizia UE nel caso Taricco, sopra sintetizzato.

La Corte Costituzionale, investita della questione, ha a sua volta condiviso l’esigenza mostrata dai giudici comuni di risolvere ex professo ed univocamente la questione ed ha altresì condiviso la valutazione di sicura incompatibilità con i principi supremi della Costituzione della interpretazione della sentenza Taricco fornita dai giudici comuni. Affermando, tuttavia, di confidare che l’interpretazione della sentenza Taricco della CGUE possa in realtà essere differente da quella che appare, la Corte Costituzionale ha sottilmente aperto alla CGUE una via che eviti alla Corte italiana di dichiarare incostituzionale in parte qua la legge di ratifica del Trattato. Ciò ha fatto tramite una ordinanza, la n. 24/2017 in commento, che si caratterizza per una motivazione nel complesso molto lucida e rigorosa, per quanto a tratti marcatamente condiscendente nel dilungarsi sulla compatibilità della soluzione interpretativa proposta dalla Corte Costituzionale con gli stessi principi del diritto europeo. Più specificamente tali passaggi motivazionali, che la Corte inserisce evidentemente per dare convinta dimostrazione del tentativo di ricercare la soluzione al problema a livello di cooperazione e dialogo fra le massime istituzioni giurisdizionali dei rispettivi ordinamenti (nonché al fine di preparare al meglio il terreno sul quale costruire una possibile via d’uscita per la Corte Europea), sono contenuti specialmente nel par. 8 (ma anche nell’inizio del par. 2, nella prima metà del par. 5 e nella parte conclusiva del par. 7) e attengono ai rapporti istituzionali piuttosto che alla valutazione del rapporto fra l’interpretazione dell’art. 325 già prospettata dalla Corte Europea e i principi supremi dell’ordinamento. Stornata da tali passaggi, e al netto dell’indubbio interesse penalistico (specie sul tema della tassatività della fattispecie incriminatrice) sul quale non ci soffermiamo in questa sede, la motivazione dell’ordinanza in commento contiene alcuni specifici aspetti di fondamentale importanza a livello ordinamentale e si caratterizza per una impostazione di fondo particolarmente istruttiva per una corretta sistematica dei rapporti tra comparto tributario e diritto europeo.

In un panorama dottrinario fortemente influenzato dalle suggestioni del “diritto mite”, della normazione tramite principi anziché tramite regole, del teleologismo giudiziario e del conseguente “diritto del caso concreto”, suggestioni che per una molteplicità di ragioni riecheggiano sempre più spesso anche nella giurisprudenza, l’ordinanza in commento si configura come una forte e sicura presa di posizione a favore della certezza del diritto, della normazione generale e astratta e della separazione dei poteri, che vengono considerati elementi essenziali del tessuto di principi supremi della Costituzione Italiana. Come ovvio, la pronuncia si riferisce al sistema penale, oggetto del giudizio. Ma considerazioni analoghe valgono per le altre branche del diritto, ove parimenti vige il principio costituzionale supremo di soggezione del giudice alla legge (art. 101 Cost.), e comunque valgono in modo identico per le branche del diritto in cui viga il principio di legalità: ciò è vero, in particolare, per il diritto delle pubbliche amministrazioni (art. 97, attuale comma 2 Cost.) e in special modo per il diritto tributario, ove oltre al generale principio di legalità dell’azione amministrativa sussiste una apposita riserva di legge (art. 23 Cost.) la quale, ancorché relativa, involge ai fini esaminati dall’ordinanza della Corte Costituzionale problematiche in tutto identiche a quelle ricorrenti in materia penale (Farri F., Forma ed efficacia nella teoria degli atti dell’amministrazione finanziaria, Padova 2015, 376-393). In questo contesto, evidenziata la necessità di “delimitare la discrezionalità giudiziaria” e chiarito che a tale obiettivo osta ogni norma basata su un “concetto … per sua natura ambiguo, e comunque non riempibile di contenuto attraverso l’esercizio della funzione interpretativa“, la Corte ribadisce che “nell’ordinamento italiano, come anche nell’ordinamento europeo, l’attività giurisdizionale è soggetta al governo della legge penale [ma anche tributaria, amministrativa]; mentre quest’ultima, viceversa, non può limitarsi ad assegnare obiettivi di scopo al giudice. … Non è invece possibile che il diritto dell’Unione fissi un obiettivo di risultato al giudice penale [così come a quello tributario, amministrativo] e che, in difetto di una normativa che predefinisca analiticamente casi e condizioni, quest’ultimo sia tenuto a raggiungerlo con qualunque mezzo rinvenuto nell’ordinamento” (così il par. 5 dell’ordinanza). Costituisce, infatti, principio supremo dell’ordinamento quello per cui l’attività del giudice “deve dipendere da disposizioni legali sufficientemente determinate. In questo principio si coglie un tratto costitutivo degli ordinamenti costituzionali degli Stati membri di civil law. Essi non affidano al giudice il potere di creare un regime legale penale, in luogo di quello realizzato dalla legge approvata dal Parlamento, e in ogni caso ripudiano l’idea che i tribunali penali siano incaricati di raggiungere uno scopo, pur legalmente predefinito, senza che la legge specifichi con quali mezzi e in quali limiti ciò possa avvenire“. Altrimenti opinando, del resto, “si potrebbe permettere al potere giudiziario di disfarsi, in linea potenziale, di qualsivoglia elemento normativo che attiene alla punibilità o al processo, purché esso sia ritenuto di ostacolo alla repressione del reato. Questa conclusione eccede il limite proprio della funzione giurisdizionale nello Stato di diritto quanto meno nella tradizione continentale” (così il par. 9 dell’ordinanza). Nel testo dell’ordinanza, come si è visto, i riferimenti vengono fatti sempre alla legge penale, ma – e in questo sta uno dei sicuri motivi d’interesse di essa – gli argomenti e i principi ivi valorizzati si prestano ad essere estesi, sia pure con la consapevolezza della varietà dei parametri costituzionali di riferimento (a loro volta derivanti da un diversificato apprezzamento assiologico compiuto dai Costituenti), anche ad altri settori dell’ordinamento, non ultimo quello del diritto tributario.

Nel merito, come si accennava, l’ordinanza offre un importante contributo alla demitizzazione di quella diffusa presunzione di compatibilità del diritto europeo con i valori fondamentali dello Stato italiano la quale, come ogni presunzione umana, merita di essere sottoposta a sistematico vaglio critico (in dottrina, per tutti, v. già Cartabia M., Principi inviolabili e integrazione europea, Milano 1995). Nel caso di specie, infatti, “se l’applicazione dell’art. 325 del TFUE comportasse l’ingresso nell’ordinamento giuridico di una regola contraria al principio di legalità in materia penale, come ipotizzano i rimettenti, questa Corte avrebbe il dovere di impedirlo” (cfr. conclusione del par. 2 dell’ordinanza). Più in generale (cfr. par. 6 dell’ordinanza), nei rapporti “tra Unione e Stati membri … non vi sarebbe rispetto se le ragioni dell’unità pretendessero di cancellare il nucleo stesso dei valori su cui si regge lo Stato membro“: invero, “la legittimazione (art. 11 della Costituzione italiana) e la forza stessa dell’unità in seno ad un ordinamento caratterizzato dal pluralismo (art. 2 del TUE) nascono dalla sua capacità di includere il tasso di diversità minimo, ma necessario per preservare la identità nazionale insita nella struttura fondamentale dello Stato membro (art. 4, paragrafo 2, del TUE). In caso contrario i Trattati europei mirerebbero contraddittoriamente a dissolvere il fondamento costituzionale stesso dal quale hanno tratto origine per volontà degli Stati membri“, fino a quella dissoluzione dello Stato nazionale che quanto meno la Costituzione Italiana del 1948 risolutamente impedisce.

Sotto il profilo da ultimo considerato, l’ordinanza mostra per la materia tributaria una specifica importanza, la quale aumenta considerandone i possibili corollari che vanno ben oltre rispetto alla problematica penaltributaristica (pur rilevantissima) dell’applicazione dei termini di prescrizione ai reati di cui al d.lgs. n. 74/2000. L’ordinanza, infatti, riafferma con forza un dato che sovente l’operatore tende a dimenticare, ossia che il diritto europeo incontra un duplice ordine di limiti, al di fuori del quale esso non opera e non produce effetto alcuno.

Il primo di tali limiti, si è detto sopra, è rappresentato dai principi costituzionali supremi degli Stati membri: in materia tributaria, in particolare e come rilevato dalla dottrina più autorevole (Gallo F., Ordinamento comunitario e principi costituzionali tributari, in Rass. trib., 2006, 410), l’ordinamento italiano è improntato a una concezione solidaristica che costituisce vero e proprio principio supremo dell’ordinamento ma che rimane estranea all’approccio alla fiscalità proprio del diritto europeo. Da ciò consegue, come corollario, che non possono trovare applicazione nell’ordinamento italiano quelle posizioni del diritto europeo suscettibili di incidere direttamente o indirettamente su istituti tributari nazionali legati alla concezione solidaristica del tributo nella Costituzione Italiana: ciò vale, ad esempio, per la materia degli aiuti di Stato, laddove spesso l’impostazione egalitarista propria del diritto europeo contrasta con l’approccio interno fondato su solidarietà e sussidiarietà (per un tentativo di armonizzare le due prospettive, si veda, infatti, Fransoni G., Profili fiscali della disciplina comunitaria degli aiuti di stato, Pisa 2007.)

L’altro ordine di limiti, tanto ovvio da apparire banale, è rappresentato dalla radicale carenza, nella configurazione dell’ordinamento europeo così come voluto dagli Stati contraenti, di quella vocazione potenzialmente generalista che caratterizza per l’appunto la finalità dello Stato nazionale come ordinamento politico (Barile P. – Cheli E. – Grassi S., Istituzioni di diritto pubblico, Padova 2002, 5). Gli Stati contraenti non hanno inteso affidare alla competenza europea tutte quelle materie nelle quali possa manifestarsi l’esigenza di un intervento normativo pubblico, ma solo alcune materie specificamente individuate, mantenendo nel proprio esclusivo perimetro regolamentare tutte le altre. Al di fuori dei casi tassativi in cui gli Stati contraenti hanno conferito competenze agli organi europei, pertanto, il diritto europeo non può dispiegare effetti vincolanti. Con tanto rispetto quanta fermezza, l’ordinanza in commento lo ribadisce chiaramente laddove qualifica la tematica dei termini di prescrizione dei reati fiscali come “una qualificazione esterna rispetto al significato proprio dell’art. 325 del TFUE, che non dipende dal diritto europeo ma esclusivamente da quello nazionale“, ovvero come una tematica “estranea all’ambito materiale di applicazione” del diritto UE (par. 8). Ciò con la conseguenza “che su questo aspetto, che non riguarda direttamente né le competenze dell’Unione, né norme dell’Unione, non sussiste alcuna esigenza di uniformità nell’ambito giuridico europeo. Ciascuno Stato membro è perciò libero di attribuire alla prescrizione dei reati natura di istituto sostanziale o processuale [e, in generale, a questione estranea alle competenze UE qualsivoglia soluzione normativa], in conformità alla sua tradizione costituzionale” (par. 4).

La limitazione delle competenze dell’Unione Europea, in particolare, emerge chiaramente dalla individuazione di precisi limiti di attribuzioni attinenti alla fiscalità: i Trattati, infatti e come noto, assegnano agli organi dell’Unione Europea competenze normative esclusivamente delimitate ai settori specificati dagli articoli del TFUE. Per le altre materie – in cui sono compresi, ad esempio, il comparto dell’imposizione diretta (cfr. il combinato disposto degli artt. 113 e 114, par. 2 del TFUE) e la generalità delle norme e delle competenze amministrative (con minime tassative eccezioni, tra cui in particolare due fattispecie previste ai parr. 3 e 4 dell’art. 325, nelle quali peraltro non rientra neppure indirettamente la questione oggetto dalla sentenza Taricco) – il diritto UE è privo di competenze e, e dunque, di effetti.

Ora, se così è, che senso ha sollevare questioni pregiudiziali sperimentali come quella sollevata, nel caso Taricco, dal Tribunale di Cuneo? Ma lo stesso valeva, ad esempio, per la questione sollevata dalla Corte suprema olandese che ha dato esito alla sentenza della CGUE del 3 luglio 2014, cause C-129/13 e C-130/13, Kamino Logistics BV, in base alla quale teoricamente potrebbe essere travolta la rilevanza di ogni requisito formale e procedimentale stabilito dal diritto interno, ivi compresi i termini di decadenza o prescrizione, per il recupero dei dazi doganali laddove idoneo a “compromettere l’effetto utile del codice doganale“. Analogamente, che senso ha invocare nell’obiter dictum di una sentenza niente meno che il divieto di aiuti di Stato in materia di aliquota dimezzata IRES (v. commento)?

Simili iniziative non contribuiscono all’armonioso svolgersi dei rapporti tra sovranità nazionale e diritto europeo ma, anzi, lo compromettono. E così, in un caso, costringono la Corte di Cassazione a correre ai ripari ribadendo che, in materia di violazioni formali e procedimentali, non produce effetto la predetta clausola contenuta nella sentenza Kamino (v. commento); in altro caso, quello in esame, potrebbero creare i presupposti concretizzazione per configurare quella ipotesi dei “controlimiti” che fino ad oggi veniva definita come “sommamente improbabile”.

Allora, insieme a molteplici massime giuridiche di pregio, l’ultimo e prezioso contributo fornito dall’ordinanza in questione è in definitiva un saggio invito all’equilibrio, ossia a fare degli istituti collegati al diritto europeo (rinvii pregiudiziali, obiter dicta, disapplicazioni normative e simili) un corretto utilizzo. Perché, come in ogni altro frangente, anche guardando al diritto europeo valgono le parole del poeta per cui, “quando eccede, cangiata in vizio, ogni virtù si vede“.

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