Sulla riforma della fiscalità della famiglia: una proposta strutturale e articolata, che va oltre il c.d. assegno unico, tra ineludibili moniti del giudice delle leggi ed eliminabili effetti collaterali in punto di disincentivo al lavoro femminile.

Di Angelo Contrino -

Abstract (*)

Il saggio, muovendo da uno status quo labilmente compatibile con la Carta costituzionale, reca una proposta concreta di carattere strutturale per la riforma della fiscalità della famiglia, che va oltre il c.d. assegno unico, idonea a garantire l’attuazione dei principi reiteratamente esplicitati dal giudice costituzionale e a evitare, nel contempo, i possibili effetti collaterali in punto di disincentivo al lavoro femminile.

A proposal for a family-supporting taxation in line with the relevant Constitutional principles and aimed at promoting female employment. – This article highlights the current issues of our tax systems with respect to single-income families and sets a proposal for a more family-supporting taxation in line with the relevant Constitutional principles and aimed at promoting female employment.

 

 

SOMMARIO: 1. La storica e ancora attuale mancata valorizzazione della “famiglia”, pur tutelata sul piano costituzionale, quale possibile “microcosmo tributario” dotato di capacità contributiva autonoma e diversa dai singoli membri che la compongono. – 2. Il problema della discriminazione fiscale delle famiglie monoreddito, il fallimento delle revisioni del sistema deduzioni/detrazioni familiari e dei meccanismi correttivi (“quoziente familiare” e “fattore famiglia”) nel tempo proposti. – 3. La necessità di valorizzare la “famiglia”, al fine di garantire l’equità orizzontale, mediante soluzioni tecniche radicate nella Costituzione e scevre da pregiudizi ideologici: la strada tracciata dal giudice costituzionale e gli interventi legislativi in corso. – 4. Il c.d. assegno unico quale meritevole misura di razionalizzazione e di attuazione del favor familiae ex art. 31 Cost., ma “fuori traiettoria” rispetto alla direzione indicata dalla giurisprudenza costituzionale e alle politiche di riforma dell’IRPEF. – 5. La necessità di un intervento strutturale che, nel contesto di una più ampia riforma dell’IRPEF, elevi la famiglia a “unità impositiva” ai fini della tassazione dei redditi: le ragioni, anche di stampo costituzionale, che militano contro l’adozione del “quoziente familiare” alla francese. – 6. (Segue). La preferenza per lo “splitting” alla tedesca, in quanto modello idoneo a garantire l’eguaglianza di trattamento tra famiglie e a minimizzare i rischi dell’utilizzo di scale di equivalenza penalizzanti. – 7. Sulla possibilità di innestare facilmente lo splitting alla tedesca nel sistema dell’IRPEF e le proposte per un “trapianto” non traumatico e con limitati rischi di rigetto. – 8. L’obiezione secondo cui lo splitting produrrebbe un disincentivo al lavoro femminile: il problema è ridotto ai minimi termini, se non neutralizzato, laddove si effettui la valutazione nel contesto di un modello opzionale, con un’IRPEF riformata in punto di progressività e, in ogni caso, con l’adozione di specifici meccanismi agevolativi. – 9. L’individuazione delle cause che, secondo l’id quod plerumque accidit, possono indurre uno dei coniugi a non accedere o ad abbandonare il mercato del lavoro quale presupposto per la selezione di meccanismi d’incentivazione efficaci e comunque coerenti con l’art. 4 Cost.: due proposte concrete sul lato dell’offerta di lavoro. 10. Due ulteriori proposte, non specificamente legate al regime dello splitting e attuative degli articoli 37 e 3, comma 2, Cost., in punto di incentivazione dell’accesso al mercato del lavoro per le madri di bimbi piccoli sul versante della domanda di lavoro.11. Osservazioni conclusive.

 

 

1. Il tema oggetto della mia relazione, ossia “La tassazione della famiglia”, va a completare e a chiudere il catalogo delle aree di intervento selezionate dagli organizzatori nella prospettiva di una possibile riforma dell’IRPEF: le aree individuate, se certamente non esauriscono lo spettro dei possibili interventi (ma in questa sede sarebbe inimmaginabile il contrario), sono senza ombra di dubbio le più importanti, rappresentando i pilastri portanti su cui si erge l’edificio del tributo.

Ciò vale in modo particolare per la fiscalità relativa alla famiglia.

È un dato di fatto che, pur se presidiata sul piano costituzionale (artt. 29 e 31 Cost.), la “famiglia” in quanto tale è pressoché ignorata da nostro sistema tributario, non esistendo – quanto meno a partire dalla riforma del ’73 – un regime fiscale riservato al “nucleo familiare”, quale possibile “microcosmo tributario” cui è riferibile una capacità contributiva diversa e autonoma rispetto a quella dei singoli elementi che lo compongono.

Nell’attuale sistema IRPEF, dopo la sentenza della Corte Cost. n. 179/1976 sul cumulo dei redditi (a tutti nota) e gli interventi legislativi che ne hanno dato attuazione (L. n. 751/1976 e L. n. 114/1977), il perno dell’imposizione è il singolo membro e la famiglia è recuperata, in chiave contributiva, attraverso una serie, frastagliata di correttivi, frutto di interventi contingenti e sempre più slegati fra loro, che hanno progressivamente reso il complesso delle regole fiscali dedicato alla famiglia un quadro paragonabile, per linearità e razionalità, a un’opera d’arte di Jean-Michel Basquiat.

 

2. Ancora oggi, dopo quasi cinquant’anni da quella storica sentenza, l’impianto dell’IRPEF si trascina il grave problema della discriminazione delle famiglie monoreddito e, più in generale, di quello delle famiglie in cui il reddito non è distribuito in modo omogeneo tra i coniugi. Tale problema che è solo mitigato dalla detrazione per il coniuge a carico, decrescente al crescere del reddito, la cui entità è – a dir poco – modesta (l’importo più alto, in caso di reddito complessivo non superiore a 15.000 euro, è di 800 euro!) e appena sufficiente a costituire palliativo, nel senso medico del termine, per tamponare il problema di costituzionalità del tributo in attesa di una riforma che non è mai arrivata.

Nel corso degli anni, la ristrutturazione reiterata del complesso degli oneri deducibili e delle detrazioni soggettive riferibili alla famiglia – che pur costituisce una delle possibili forme di intervento per correggere le distorsioni esistenti – non ha consentito il superamento del problema, né tanto meno il disegno di un razionale regime fiscale della famiglia.

E, per altro verso, i tentativi di affiancare alla tassazione individuale dei meccanismi correttivi opzionali – come, in concreto, la proposta di introduzione del “quoziente familiare” alla francese, contenuta nella Legge delega n. 428/1990, ma rimasta inattuata; o, in astratto, l’idea di istituire un “fattore famiglia”, con la creazione di una “no tax area” latrice di una “imposizione negativa” – sono naufragati di fronte a scogli di matrice politica e ideologica, ma anche a quello – sempre presente e sempre difficile da aggirare – della copertura finanziaria, comportando riforme di tal fatta significative perdite di gettito in un contesto di pressione fiscale già alta.

 

3. Oggi come in passato, parlare di tassazione della famiglia nel contesto di una possibile riforma dell’IRPEF significa, dunque, affrontare la necessità di valorizzare la famiglia per garantire l’equità orizzontale, senza discriminazione delle famiglie monoreddito o a composizione reddituale disomogena, e tener conto del contributo che la famiglia già dà in natura alle spese pubbliche, circostanza, questa, non sempre considerata.

E ciò non può che essere fatto spogliandosi di pregiudizi politici e ideologici, ancorando le riflessioni e le possibili soluzioni tecniche nei principi fondamentali della nostra Costituzione, così come esplicitati dal giudice delle leggi, i quali – contrariamente a quanto taluno, in modo a dir poco sbalorditivo, pensa – sono tutt’altro che inutili orpelli da burocrati, spregiativamente etichettati come “medioevo”, necessariamente recessivi al cospetto di modelli economici di stampo teorico che sarebbero ontologicamente dotati di una “divina” superiorità assiologica: la Costituzione repubblicana è – costituirà sempre – “patto fondamentale sui valori che orientano e unificano l’intero ordinamento e quindi ne determinano la fisionomia” (così, Cartabia M., Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, 1995, 5) da cui, fortunatamente per tutti, non si può prescindere.

Con le sentenze n. 179/1976, n. 76/1983 e n. 358/1995 ha Corte Costituzionale ha reiteratamente ammonito che “dai calcoli tributari si constata senza dubbio che l’attuale trattamento fiscale della famiglia penalizza i nuclei monoreddito e le famiglie numerose con componenti che non producono o svolgono lavoro casalingo. Queste famiglie infatti – che dovrebbero essere agevolate ai sensi dell’art. 31 della Costituzione – sono tenute a corrispondere un’imposta sui redditi delle persone fisiche notevolmente superiore rispetto ad altri nuclei familiari composti dallo stesso numero di componenti e con lo stesso reddito, ma percepito da più di uno dei suoi membri.

Tali effetti distorsivi furono – come si è già notato – segnalati più volte da questa Corte, dalla dottrina e dallo stesso legislatore che, con la legge n. 408 del 1990, delegò il Governo a provvedere adeguatamente, senza peraltro che tale delega abbia avuto, fino ad oggi, alcun seguito.

Ciò nonostante, è altrettanto evidente che i rimedi per il necessario ristabilimento dell’equità fiscale in materia e la tutela della famiglia sotto questo aspetto non possono essere apprestati da questa Corte mediante l’accoglimento della questione nei termini in cui è proposta, in quanto ciò implicherebbe pluralità di complesse scelte, come emerge dalle varie ipotesi prospettate dalla citata sentenza n. 76 del 1983, dalle diverse esperienze di altri Stati e dall’ampio recente dibattito parlamentare: scelte che competono esclusivamente al legislatore. Né sarebbe percorribile la via indicata nell’ordinanza di rimessione, e cioè una pronuncia che, senza prefigurare in positivo l’articolazione di nuovi criteri di tassazione dei redditi della famiglia, di spettanza del legislatore, si limiti a dichiarare l’illegittimità costituzionale delle disposizioni vigenti: ciò infatti sarebbe fonte di inammissibili lacune nella disciplina, riguardo ad una materia che richiede, invece, il costante equilibrio del sistema.

Nell’ambito della complessità delle scelte e della modulazione delle soluzioni che si intendono introdurre, al legislatore spetta pertanto tener conto anche delle eventuali ricadute delle auspicate innovazioni, oltre che del reperimento delle risorse relative alla ripercussione sul gettito tributario. In ogni caso, pur con queste cautele e nella prospettiva di tutto il quadro delle varie situazioni, il legislatore non dovrà consentire ulteriormente, per rispetto ai principi costituzionali indicati ed ai criteri di giustizia tributaria, il protrarsi delle indicate sperequazioni in danno delle famiglie monoreddito e numerose” (Così, Corte Cost., sent. n. 358/1995).

Ancorché sia superfluo ricordarlo, i principi della nostra Costituzione – che costituiscono patrimonio condiviso e reso oggettivo dalla giurisprudenza costituzionale – sono il riferimento primo e imprescindibile, il “faro” che deve necessariamente guidare ogni ipotesi di riforma della tassazione della famiglia, piaccia o non piaccia a chi pretende di ignorarli.

In questa prospettiva, occorre chiedersi, dapprima, se le riforme attualmente in corso di approvazione riguardanti in senso lato la famiglia – il riferimento è, segnatamente, alla proposta di introduzione del c.d. assegno unico – vadano nella direzione tracciata dalla Corte Costituzionale e come esse si collochino all’interno dell’odierno assetto dell’IRPEF.

E, poi, se dovessero essere ritenute insufficienti – e, lo anticipo subito, a mio avviso sono tali – quale potrebbe essere un’ipotesi di intervento strutturale che si affianchi a tali riforme per garantire appieno – in un sistema di tassazione delle persone fisiche con aliquote progressive, qual è quello attuale e quale sarà verosimilmente quello futuro, anche se riformato – il rispetto del principio di uguaglianza di trattamento tra famiglie con diversa distribuzione reddituale al loro interno.

 

4. La proposta di introduzione del c.d. assegno unico – che, dopo l’approvazione della Camera, si appresta a essere discusso in Senato (cfr. Atto Senato n. 1892, XVIII Legislatura) – è certamente meritevole sotto il profilo della razionalizzazione dell’arcipelago di misure a sostegno della natalità attualmente esistente, e altrettanto certamente va nella direzione dell’attuazione di quel favor familiae radicato nell’art. 31 Cost.

Ciò nonostante, la predetta proposta non può considerarsi strumento attuativo dei principi reiteratamente affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di tassazione della famiglia, né si amalgama con le caratteristiche proprie dell’IRPEF e la politica fiscale da perseguire per la sua riforma.

Quanto al primo aspetto, l’assegno unico non vale a conferire attuazione ai principi scolpiti dalla giurisprudenza costituzionale, e sopra riportati, perché costituisce misura a vantaggio della filiazione, e non della famiglia in quanto tale. E infatti, come peraltro esplicitato nella relazione illustrativa di accompagnamento, la proposta ha l’obiettivo di riordinare e potenziare le misure di sostegno per i figli a carico e di favorire la fruizione dei servizi a sostegno della genitorialità, nella prospettiva generale di porre un freno alla crisi demografica nel nostro Paese e, correlativamente, avviare una correzione agli squilibri delle finanze pubbliche che, come dimostrato univocamente dai demografi, si prospettano minacciosi all’orizzonte a causa del progressivo invecchiamento della popolazione.

Quanto al secondo aspetto, l’assegno unico non è linea con le caratteristiche dell’IRPEF e le politiche fiscali di riforma da perseguire, perché – proponendosi di sostituire, insieme all’attuale congerie di assegni, premi, bonus e provvidenze pubbliche, le detrazioni per figli a carico – esso incide ulteriormente in senso negativo sulla “personalità” dell’IRPEF, sottraendovi degli elementi: si esclude, infatti, la valorizzazione ai fini del tributo di quella parte del reddito che, essendo destinata al sostentamento dei figli, dovrebbe considerarsi esclusa da imposizione in quanto rientrante nel c.d. minimo vitale riguardante la prole. Se tale circostanza è mitigata dal correttivo pratico della prevista irrilevanza ai fini IRPEF dell’assegno goduto, l’ulteriore scivolamento del tributo verso il campo delle imposte reali, accentuato dalla paventata riduzione delle deduzioni e detrazioni per oneri sostenuti dal contribuente, appare irreversibile.

E non sono parimenti rilevanti – nella prospettiva richiesta dalla Corte Costituzionali dell’equità orizzontale tra famiglie – neanche le altre proposte contenute nel progetto, come l’introduzione di agevolazioni fiscali per la locazione dell’abitazione principale da parte di “giovani coppie”, la detrazione per i libri di testo universitari o per le spese di locazione degli universitari, ecc., senza peraltro considerare che la parametrazione dell’assegno unico e degli altri benefici all’ISEE corre addirittura il rischio, per inadeguatezza dello strumento a sostenere le famiglie numerose, di condurre a risultati deteriori rispetto allo status quo.

 

5. Le proposte attualmente in discussione sono, dunque, inidonee a contrastare gli attuali effetti distorsivi della tassazione individuale dei redditi dei coniugi e non risultano collimanti con l’assetto dell’IRPEF.

Un intervento più strutturale è pertanto necessario, ma solo – si badi – nel contesto di una riforma del tributo di più ampio respiro, pena l’accentuarsi delle distorsioni attualmente esistenti per effetto dell’oramai incontrollata erosione della base imponibile e della susseguente, denunciata crisi della progressività del tributo.

E in tale contesto – considerata la sostanziale impossibilità di sfoltire e/o rimodulare al ribasso il complesso sistema degli oneri deducibili e delle detrazioni, in quanto la quasi totalità non sono agevolazioni, ma riguardano spese personali e familiari la cui valorizzazione ai fini IRPEF è costituzionalmente necessitata – l’unica possibilità per riportare in equilibrio costituzionale l’attuale trattamento fiscale delle famiglie con diversa distribuzione interna del reddito è un intervento che valorizzi la famiglia come “unità impositiva” ai fini della tassazione dei redditi.

I due modelli in campo sono, notoriamente, il quoziente familiare alla francese e lo splitting alla tedesca, modelli, questi, che – oltre a garantire l’equità orizzontale tra famiglie richiesta dalla Corte Costituzionale – renderebbero il sistema dell’IRPEF meno manovrabile per ragioni di finanza pubblica, essendo ben più facile ridurre l’importo di una detrazione riconosciuta caso per caso piuttosto che scardinare un meccanismo strutturale come il quoziente familiare o il sistema dello splitting.

Dei due modelli possibili, scarto subito il quoziente familiare alla francese, fra le altre, per due fondamentali ragioni, oltre che per il fatto che, oggi, esso si porrebbe strutturalmente in contrasto col sistema dell’assegno unico in dirittura d’arrivo,

Innanzitutto perché il divisore (fattore famiglia) generalmente non è composto conferendo a ciascun membro della famiglia valore di una unità, ma facendo progressivamente decrescere il valore conferito ai membri successivo al primo, secondo un sistema di scala di equivalenza, E in secondo luogo – ma questa circostanza è da sola decisiva – perché tale meccanismo della scala di equivalenza si fonda su un presupposto, quello delle presunte economie di scala di cui godrebbero i membri della famiglia successivi al primo, che è del tutto fallace.

Valga il seguente, semplice esempio. In una famiglia con tre figli, le spese sono sostanzialmente triple rispetto a quelle della famiglia con un figlio solo, poiché occorreranno tre lettini, tre seggiolini, il triplo dei pannolini, il triplo delle pappe, il triplo consumo idrico e così via. Sicché continuare a utilizzare meccanismi di scale di equivalenza nei vari comparti di finanza pubblica corrisponde a una negazione della realtà che merita senz’altro di essere evitata o corretta, laddove presente come nel sistema italiano dell’ISEE. E ciò è tanto più evidente se, al contrario, quando il numero dei familiari agisce come moltiplicatore (anziché come divisore), il legislatore è ben lungi (si pensi al sistema del tributo sui rifiuti) dal diminuire il peso “ponderato” dei membri successivo al primo.

Fra l’altro, con la recente sentenza n. 219/2017 la nostra Corte Costituzionale ha stigmatizzato la tendenza a diminuire il “peso” ponderato dei membri della famiglia successivi al primo, onde l’eventuale implementazione di un meccanismo di quoziente familiare alla francese dovrebbe fare i conti anche con tale monito.

Per tale ragione si ritiene che lo scenario di una modifica della tassazione della famiglia debba essere imperniato sul modello di splitting tedesco, ma con alcuni correttivi idonei a minimizzare, se non a sterilizzare, eventuali effetti distorsivi di un trapianto ex abrupto nel nostro sistema di tassazione IRPEF.

 

6. (Segue). Il modello dello splitting attualmente in uso in Germania prevede la sommatoria (cumulo) dei redditi dei coniugi, la divisione per due di tale cumulo (due essendo i coniugi) e l’applicazione sul totale del reddito (suddiviso tra i due coniugi ai fini degli obblighi strumentali) dell’aliquota marginale applicabile al risultato della divisione.

In questo modello il divisore familiare prende il posto della detrazione per il coniuge a carico, mentre vanno mantenute, per importi effettivi, le detrazioni per figli a carico e le deduzioni o detrazioni (in sede di formazione dell’imponibile o di determinazione dell’imposta) delle somme corrispondenti alle spese di tutti i membri della famiglia (coniugi e figli) la cui valorizzazione ai fini IRPEF è costituzionalmente necessaria.

Il modello garantisce perfettamente l’eguaglianza di trattamento tra famiglie e minimizza i rischi dell’utilizzo di scale di equivalenza penalizzanti, sebbene – è opportuno evidenziarlo – non ponga il sistema al riparo da interventi opportunistici del legislatore sull’ammontare delle permanenti detrazioni per figli a carico.

Un esempio (si mutua, per semplicità, quello portato all’attenzione dell’opinione pubblica da Giuseppe Corasaniti con l’articolo pubblicato su “Il Sole 24 Ore” del 6 febbraio 2020) permette di chiarire bene il suo funzionamento (gli importi sono ottenuti dal calcolatore del Ministero federale tedesco).

Ipotizzando un contribuente celibe/nubile tedesco possessore di un reddito imponibile pari a euro 25.000 (nel 2020), il prelievo fiscale complessivo ammonta a euro 3.918,27: in tale caso l’aliquota media sarà pari al 15,68 per cento e l’aliquota marginale al 28,40 per cento.

Ipotizzando due coniugi tedeschi possessori di un reddito imponibile complessivo (in caso di dichiarazione congiunta) pari a euro 50.000 (nel 2020), il prelievo fiscale complessivo sui due coniugi ammonta a euro 7.836,24 esattamente pari al doppio dell’onere fiscale del contribuente celibe/nubile percettore di un reddito imponibile di euro 25.000. Il sistema tedesco dello splitting, applicabile ai contribuenti coniugati, lascia inalterata l’aliquota media al 15,68 per cento e l’aliquota marginale al 28,40 per cento applicabile al menzionato reddito complessivo, quale che sia la distribuzione interna del reddito tra i due coniugi, ossia anche se ciascuno percepisca un reddito diverso da euro 25.000 ma che – sommato al reddito dell’altro coniuge – dia comunque come risultato il doppio di euro 25.000.

Se i due coniugi tedeschi – che possiedono un reddito imponibile complessivo pari a euro 50.000 (ad esempio, 30.000 euro prodotto dal coniuge A e 20.000 euro prodotto dal coniuge B nel 2020) – rinunciano allo splitting, il prelievo fiscale sul reddito di A ammonta a euro 5.472,28 (aliquote media al 18,24% e aliquota marginale al 30,52%), mentre il prelievo fiscale sul reddito di B ammonta a euro 2475,03 (aliquota media al 12,38% e aliquota marginale al 26,28%): il prelievo fiscale complessivo ammonta a euro 7.947,31 e, quindi, è peggiorativo rispetto a quello risultante dall’applicazione dello splitting.

Invece, se lo stesso reddito imponibile di 50.000 euro è prodotto da un contribuente celibe/nubile tedesco, il prelievo fiscale ammonta a euro 12.808.75, con la conseguenza che l’aliquota media è pari al 25,62 per cento e l’aliquota marginale al 39 per cento. Onde appare evidente che la conformità del sistema dello splitting con la valorizzazione dei nuclei familiari ove entrambi i coniugi lavorano e producono reddito.

7. Il modello dello splitting alla tedesca – che, come si è visto, consentirebbe l’attuazione dei principi affermati dalla Corte Costituzionale italiana in tema di imposizione del reddito della famiglia – sarebbe mutuabile e innestabile nel sistema dell’IRPEF senza grandi sconvolgimenti, richiedendo solo una rimodulazione dell’attuale scala di “progressività per scaglioni” del tributo, di cui si parla spesso, in guisa da renderla sostanzialmente equivalente alla “progressività continua” di stampo tedesco.

A tale fine, considerato che l’attuale curva dell’aliquota media IRPEF presenta la principale e più significativa criticità dopo il superamento della soglia di reddito di 28.000 euro, sarebbe sufficiente frazionare opportunamente – come accertato in seno alla “Commissione Cottarelli” per la Riforma dell’IRPEF istituita presso il CNDCEC – l’attuale terzo scaglione di reddito (28.000 – 55.000), differenziando altrettanto opportunamente le aliquote marginali, per giungere a un risultato finale di sostanziale equivalenza ed evitare la radicale sostituzione – paventata a livello ministeriale – dell’attuale sistema di progressività per scaglioni con il metodo di progressività continua adottata in Germania.

L’introduzione all’interno dell’IRPEF del metodo dello splitting dovrebbe essere accompagnato da alcuni accorgimenti necessari, per fini diversi, che possono essere compendiati nelle seguenti proposte.

Il sistema dello splitting coniugale dovrebbe essere introdotto, quanto meno nella fase iniziale, come regime opzionale. E ciò perché il carattere opzionale consente di: (i) valorizzare le eventuali valutazioni di maggior convenienza che i coniugi, per qualsiasi ragione (a cominciare dalla privacy), riservino al regime attuale; (ii) evitare ogni questione, pur infondata, circa il rispetto del principio di personalità della capacità contributiva.

La sua introduzione dovrebbe comportare, e non potrebbe essere diversamente, l’eliminazione detrazione per coniuge a carico, ma anche l’integrazione di misure di riduzione del carico fiscale per i figli a carico.

Inoltre, poiché – come detto – è in dirittura d’arrivo l’approvazione della proposta che prevede la sostituzione dell’attuale sistema delle detrazioni e l’introduzione dell’assegno unico familiare, risulterà indispensabile:

  • abolire o riformulare la scala di equivalenza posta a base dell’ISEE, che – come dimostrato da alcuni importanti studi economico-demografici (cfr., per tutti, Blangiardo G.C. – Vernizzi, Demographic trends and personal income tax in Italy in the context of raising children, in Silesian statistical review, 2013, pag. 49 ss.; ma v. anche Declich C. – Polin V., Individuo e famiglia: quale fisco? in Riv. dir. fin. sc. fin., 2007, par. 5) – risulta tra le più penalizzanti d’Europa per le famiglie con figli;
  • in caso di rideterminazione, fissarne i criteri nel rispetto del principio di riserva di legge, posto che la determinazione dei presupposti di accesso alle provvidenze pubbliche è riservata alla competenza del legislatore (cfr., da ultimo, Corte Cost., sent. n. 219/2017): l’attuale sistema ISEE si fonda su una scala di equivalenza per la quale la norma primaria (art. 5, D.L. n. 201/2011) non fornisce alcuna indicazione o criterio direttivo per l’autorità amministrativa;
  • mantenere le deduzioni (dall’imponibile IRPEF familiare) o le detrazioni (dall’imposta lorda familiare) connesse a spese sostenute per soddisfare diritti costituzionalmente garantiti dei figli e dei coniugi (segnatamente, diritto alla salute e libertà educativa, con connesse deduzioni o detrazioni per spese mediche, farmaceutiche e rette scolastiche dei figli).

8. Ancorché i risultati degli studi scientifici in merito non siano concordi, la circostanza è pressochè pacifica, ci si deve fare comunque carico della possibile obiezione secondo cui il metodo dello splitting produrrebbe un effetto di disincentivo al lavoro femminile [in tale senso, ad esempio, Colonna F. – Marcassa S., Tassazione e partecipazione al mercato del lavoro: il caso italiano, in Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers), n. 191, Banca d’Italia, 2013], perché il confronto andrebbe fatto raffrontando non la tassazione complessiva dei due coniugi, bensì il prelievo fiscale su base individuale del coniuge con il reddito più basso con lo splitting e senza lo splitting.

Tale obiezione è il frutto dell’applicazione meccanicistica di sottostanti ipotesi e modelli che prescindono dalla ratio dell’istituto e dall’assetto complessivo del tributo in cui dovrebbe innestarsi.

E infatti, se lo splitting è misura finalizzata a eliminare le distorsioni impositive tra famiglie monoreddito e bireddito (o, comunque, con distribuzione reddituale disomogenea tra i due coniugi), ogni valutazione non può che essere effettuata tenendo conto degli effetti complessivi della fiscalità della famiglia, e dunque considerando entrambi i coniugi: nel sistema dello splitting la “unità di tassazione” non è più l’individuo, ma la famiglia. Peraltro, proprio perché stiamo parlando di “famiglia”, è verosimile che le decisioni di ciascun coniuge anche in ordine all’opportunità di lavorare siano assunte tenendo conto della fiscalità complessiva della famiglia medesima; circostanza, questa, che già attenua i paventati effetti di disincentivo al lavoro del secondo coniuge valutati in maniera individuale, contro la logica stessa del sistema dello splitting.

A ciò si aggiunga che tutti gli studi effettuati in merito, ivi compresi quelli che hanno concluso per l’esistenza di un effetto di disincentivo al lavoro femminile, sono stati realizzati nel contesto dell’attuale sistema di tassazione IRPEF e non tengono conto del fatto che lo splitting dovrebbe innestarsi – come si è subito evidenziato in apertura – nel ceppo di una riforma della “progressività” del tributo in senso lineare, o modulando l’attuale scala italiana delle aliquote o importando direttamente la progressività continua tedesca, la quale riduce significativamente la penalizzazione sull’offerta di lavoro della maggiore aliquota gravante sul coniuge con reddito minore: se ci si ispira al sistema tedesco, come sembrerebbe voler fare anche il Governo, il predetto sistema va considerato nella sua interezza e le valutazioni vanno fatte astraendo in parte qua dall’attuale assetto dell’IRPEF.

Non è forse un caso, pur essendo consapevoli che il dato scaturisce anche da altre variabili diverse da quelle meramente fiscali, che i Paesi in cui il regime dello splitting è adottato registrino percentuali di occupazione femminile superiori rispetto a quelli dei Paesi che adottano un regime diverso. In Germania il tasso di occupazione femminile è del 75,2 per cento, al terzo posto in Europa dopo Svezia e Lituania, cioè abbondantemente al di sopra della media UE, che è del 66,5 per cento, e al dato italiano, penultimo in Europa, con il 52,5 per cento (Dati EUROSTAT, elaborazione AGI – Openpolis, in Occupazione 2020. Focus Europa, pag. 16).

Da ultimo, rispetto alla proposta concreta di introduzione dello splitting effettuata in questa sede, l’obiezione in esame risulta fortemente indebolita, a tacer d’altro, da due circostanze importanti.

La prima è che l’introduzione dello splitting alla tedesca è prospettata secondo il modello della “opzione”, lasciando dunque ai contribuenti e alle famiglie italiane la libertà di scegliere fra le due possibilità. Così configurato, lo splitting non può essere obiettivamente il male assoluto che si rappresenta in punto di disincentivo all’ingresso dell’altro coniuge nel mondo del lavoro. Negarne aprioristicamente l’introduzione nei termini qui proposti risulterebbe una presa di posizione meramente ideologica, e solo per tale ragione da respingere con fermezza, che finisce ingiustamente col negare l’accesso a un “diritto” a chi intenderebbe esercitarlo.

La seconda circostanza è che – nonostante sia da tempo sostenuto da autorevolissimi scienziati delle finanze, assurti anche alle massime cariche istituzionali nell’ambito della finanza pubblica, che “i possibili effetti di disincentivo al lavoro connessi con l’adozione del reddito familiare quale misura della capacità contributiva devono essere considerati un costo, la cui entità potrebbe anche essere modesta, da sostenere per ottenere una maggiore equità fiscale” (così, Sartor N. – Franco D., Stato e famiglia. Obiettivi e strumenti del sostegno pubblico dei carichi familiari, Milano 1990, pag. 70) – nell’ipotesi prospettata lo splitting ben potrebbe essere accompagnato da agevolazioni all’ingresso nel mercato del lavoro, e ciò sia dal lato dell’offerta sia dal lato della domanda, che – se valutate insieme alla scelta di adottare il modello “opzionale” e, direttamente o indirettamente, in un contesto di progressività lineare alla tedesca (e, dunque, non ragionando più con gli attuali cinque scaglioni) – contribuiscono a rendere minimi, se non nulli, i paventati effetti negativi in punto di disincentivo del lavoro femminile.

 

9. L’efficacia delle misure di incentivazione del secondo coniuge ad accedere al mercato del lavoro è subordinata all’individuazione delle cause concrete che possono indurre uno dei due coniugi a non cercare accesso ovvero ad abbondare il mercato del lavoro.

Tali misure, inoltre, non possono tradursi in una discriminazione a danno delle famiglie in cui uno dei coniugi decida di dedicarsi al lavoro casalingo, ponendosi altrimenti la misura in contrasto con il principio scolpito negli articoli 4 e 37 della Costituzione.

In questa prospettiva, una delle principali cause che induce uno dei coniugi a non cercare accesso o ad abbandonare il mercato del lavoro sembra, notoriamente, essere la difficoltà di garantire la necessaria assistenza ai figli in pendenza di un rapporto di lavoro o dello svolgimento di una professione

È su tale aspetto che occorre, quindi, concentrare l’attenzione al fine di avanzare misure idonee a incentivare il secondo coniuge a cercare accesso al mercato del lavoro.

Accanto a misure strutturali (come il potenziamento del sistema pubblico e privato di asili nido e scuole materne) e giuslavoristiche (che sono di importanza centrale ma esulano dal versante propriamente fiscale della tematica), l’obiettivo di incentivare il lavoro del secondo coniuge nell’ambito di un sistema di imposizione familiare del reddito potrebbe essere ottenuto tramite, fra le altre, le seguenti, due misure fiscali.

La prima, e più semplice da realizzare, è quella di rendere strutturale un bonus fiscale per le babysitter (sul modello di quello già introdotto in via temporanea dalla legislazione emergenziale, mediante la concessione di un onere deducibile o di una detrazione che compensi in tutto o in parte il relativo costo) nel caso in cui i coniugi che optino per lo splitting producano reddito da attività lavorativa di qualsivoglia natura (id est, lavoro dipendente, lavoro autonomo, impresa).

La seconda, forse più difficile da attuare per ragioni meramente economiche, ma pur sempre ispirata alla legislazione emergenziale del 2020, è quella di consentire ai nonni di bambini piccoli – i cui genitori siano entrambi lavoratori che intendono affidare a un nonno anziché a una babysitter il compito di accudire i figli durante la loro attività lavorativa – di accedere al pensionamento con almeno un anno di anticipo rispetto al termine ordinario. La misura dovrebbe essere alternativa al bonus baby-sitter e consentita nel numero di un nonno per ciascun figlio dei genitori lavoratori, rimettendo alla famiglia la scelta di quale sia il nonno cui attribuire il compito e inserendo, ovviamente, adeguati meccanismi antielusivi volti a scongiurare l’uscita volontaria dal mercato del lavoro non appena ottenuto il beneficio previdenziale.

La configurazione delle misure illustrate come “compensative” dell’effetto disincentivante del lavoro del secondo coniuge – che sarebbe prodotto, in tesi, da un sistema di imposizione familiare che comprende lo splitting – varrebbe a giustificarne la correlazione, sotto il profilo della ratio, al solo regime opzionale dello splitting, concretamente adottato, e la non estensione alla generalità del sistema IRPEF.

10. L’obiettivo di incentivazione dell’accesso al lavoro delle madri potrebbe essere perseguito anche tramite misure fiscali sul versante della domanda di lavoro.

In tale caso, il presupposto non sarebbe correlato al regime fiscale adottato dalla lavoratrice, onde sarebbe applicabile anche al di fuori dello splitting, ma al semplice fatto che la persona sia madre di figli piccoli.

La differenza di trattamento rispetto ai padri appare giustificata alla luce del tenore dell’art. 37 della Costituzione, il quale – affermando che “le condizioni di lavoro devono (…) assicurare alla madre e al bambino una speciale adeguata protezione” – consente di creare condizioni di accesso al mercato del lavoro speciali rispetto a quelle degli uomini. Ciò anche in relazione al principio di cui all’art. 3, comma 2 Cost., che consente di fare oggetto di speciale promozione le categorie sociali per le quali si ritenga che il rispetto del principio di uguaglianza formale non sia in grado di garantire di fatto l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese, come sembra potersi dire – dati alla mano – in relazione all’accesso e alla permanenza delle donne madri sul mercato del lavoro.

Al fine di rendere vantaggioso per datori di lavoro e clienti il lavoro svolto da madri di figli piccoli, si potrebbero prevedere, fra le altre, le seguenti due misure promozionali.

La prima è una “superdeduzione” (in misura, ad esempio, del 110 per cento) del costo che il datore di lavoro sostiene per il pagamento del salario di madri di figli piccoli: nell’ipotesi prospettata, la percentuale dovrebbe essere configurata in termini crescenti al crescere del numero di figli (120 per cento con due figli, 130 per cento con tre figli, ecc.).

La seconda misura è la concessione di un credito d’imposta per i soggetti (consumatori o esercenti imprese, arti o professioni) che si avvalgano di servizi prestati o beni ceduti da professioniste o imprenditrici madri di figli piccoli: il credito (ad esempio, il 5 per cento del costo del servizio) dovrebbe essere, anche in questo caso, di misura crescente con il numero dei figli.

Quest’ultima misura sarebbe, fra l’altro, una delle poche misure idonee a incentivare il lavoro indipendente di professioniste o imprenditrici madri, rendendolo più competitivo.

La misura potrebbe essere affiancata da una proposta a livello europeo di riduzione, nei medesimi casi, di un punto dell’aliquota IVA per ogni figlio della madre professionista o imprenditrice.

11. Dalla disamina svolta emerge che, se vi è veramente la volontà di innovare il sistema della tassazione della famiglia in senso costituzionale, la proposta di assegno unico e gli altri benefici previsti dalla relativa proposta in discussione vanno integrati con un intervento di carattere strutturale, l’introduzione dello splitting familiare, accompagnandolo – per scongiurare eventuali effetti di disincentivo al lavoro femminile – con misure fiscali “compensative” sul fronte sia dell’offerta sia della domanda di lavoro, molte già sperimentate con successo dalla legislazione emergenziale.

Rimane un solo problema, che è quello ricorrente e non di poco momento: la copertura finanziaria.

Una proposta strutturale come quella ipotizzata in questa sede, che dovrebbe comunque collocarsi nel contesto di una riforma più ampia dell’attuale impianto dell’IRPEF, comporta innegabilmente una perdita di gettito rilevante, che non può certo essere compensata con un aumento delle aliquote d’imposta, in quanto già al massimo (se non oltre), o con un taglio alle agevolazioni fiscali in senso lato attualmente esistenti, in quanto la cancellazione di quelle effettivamente eliminabili (siccome non costituzionalmente necessari) non raggiunge – da calcoli effettuati – la cifra di 2 miliardi su 80 di spesa complessiva.

L’esperienza di quest’ultimi decenni dimostra, purtroppo, che le riforme fiscali “a costo zero” sono soltanto un palliativo e che la relativa formula è solo apparentemente magica ma concretamente vuota: esse costituiscono – come in effetti hanno costituito fino ad oggi e senza eccezione alcuna – un mero gioco di illusionismo.

Visto l’enorme spreco di risorse finanziarie attualmente in corso realizzato con la concessione di prebende “a pioggia”, senza un disegno complessivo (cashback, lotteria degli scontrini, voucher occhiali, bonus idrico, bonus bici, bonus moto elettriche o ibride, ecobonus per auto, eliminazione del tributo sui money transfer, ecc.), rimane l’auspicio che le risorse finanziarie “a debito” in arrivo dall’Europa per la pandemia possano essere utilizzate per finanziare una vera riforma fiscale che getti le basi per un sistema tributario più equo ed efficiente.

Si tratterebbe, in verità, della migliore forma di riduzione delle imposte sulle persone fisiche attuabile, riguardando direttamente il “cuore” del sistema Paese ed essendo potenzialmente idonea garantire una ripresa dei consumi e dell’occupazione, oltre a essere un contributo alla risposta da dare al più presto agli squilibri demografici nel medio-lungo termine.

(*) È il testo – con aggiustamenti minimi e l’aggiunta nel corpo testo e in calce della bibliografia, rispettivamente, specifica e generale – della relazione presentata alla Conferenza “Strategie per una riforma dell’IRPEF”, organizzata dalla “Associazione Nazionale Tributaristi Italiani” (A.N.T.I.), Sezione Lombardia, e svoltasi il 15 dicembre 2020 in modalità webinar.

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