La disciplina degli aiuti di Stato fiscali nell’emergenza Covid-19.

Di Rossella Miceli -

Abstract

L’emergenza Covid-19 ha condotto l’Unione europea a definire nuove linee guida in materia di aiuti di Stato. Si tratta di diverse possibilità di discipline selettive di natura fiscale finalizzate alla tutela del mercato e della salute. Si conferma in questo modo la funzione centrale degli aiuti di Stato nella definizione della politica fiscale degli Stati membri.

The regulation of fiscal State Aid during Covid-19 emergency. – The Covid-19 emergency led the European Union to develop new guidelines on State aid. These are different possibilities of selective fiscal disciplines aimed at protecting the market and health. This confirms the central function of the State aid framework in defining the fiscal policy of the member States.

 

 

Sommario. 1. Emergenza Covid-19 e aiuti di Stato. Premessa. 2. Gli aiuti di Stato fiscali nell’evoluzione giuridica europea.  3. Le linee di intervento dell’Unione europea.  4. Gli aiuti di Stato fiscali nell’emergenza Covid-19.  5. Conclusioni

 

 

1. La diffusione dell’epidemia Covid-19 ha determinato nel contesto mondiale una emergenza sanitaria di dimensioni gravi ed allarmanti.

Il coinvolgimento di numerosi Stati nell’epidemia, la rapida diffusione della malattia, l’elevato numero di contagi hanno definito in poco tempo uno stato di grave pericolo legato principalmente alla tutela della salute ma anche alla tenuta economica dei diversi Paesi coinvolti. Le misure di lockdown hanno infatti determinato un blocco dei processi economici e produttivi con una inevitabile ricaduta sul pil di ogni Paese.

In poco tempo l’economia mondiale ha registrato uno stato di grave recessione, definito dal Fondo monetario internazionale come il più grave dopo la grande depressione (cfr. Gli aiuti di stato nell’attuale epidemia da Covid – 19 in https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/).

Gli Stati hanno cercato di fronteggiare l’emergenza con misure di contenimento che in ambito europeo si sono dovute allineare ai principi dell’Unione.

L’Unione europea ha gradualmente messo a punto misure per fronteggiare la crisi; tali misure hanno definito un quadro temporaneo destinato ad agire secondo due direzioni: l’utilizzo di strumenti finalizzati ad una generale politica di sostegno di matrice europea e la definizione di un indirizzo comune rivolto alle discipline nazionali che gli Stati membri possono introdurre.

In questo secondo obiettivo si pone la questione della possibilità di utilizzo della materia tributaria per gestire l’emergenza determinata dalla pandemia.

Da tempo la politica fiscale degli Stati membri è condizionata dalla disciplina europea degli aiuti di Stato, la quale ha assunto un ruolo determinate soprattutto nella materia delle imposte dirette.

La possibilità di utilizzare la leva fiscale per agevolare determinati settori è oggi subordinata al rispetto di un’articolata regolamentazione che bilancia la concorrenza con i valori sociali del mercato e coordina i principi europei e quelli nazionali.

Scopo di questo contributo è l’analisi della materia degli aiuti di Stato nel contesto europeo dell’emergenza Covid-19, con particolare riferimento al diritto tributario.

In tal senso dopo aver messo in luce la funzione assunta dalla disciplina degli aiuti di Stato nella politica tributaria si porrà in evidenza come lo strumento in esame è stato valorizzano dalla Commissione europea nella emergenza Covid-19.

 

2. La disciplina degli aiuti di Stato – di cui agli artt. 107-109 del TFUE – contiene norme generali e non rivolte specificamente alla materia tributaria. Gradualmente la disciplina in esame è stata riferita alla materia fiscale, giungendo all’inizio del nuovo secolo a costituire un importante fonte di integrazione giuridica europea soprattutto nel campo dell’imposizione diretta.

All’interno della materia fiscale le norme sugli aiuti di Stato hanno occupato un terreno molto importante quello delle disposizioni selettive di vantaggio introdotte all’interno degli Stati.

In tale campo le suddette norme hanno regolato le condizioni ed i limiti per l’introduzione di regolamentazioni selettive di favore, conquistando progressivamente un terreno comune alla politica di contrasto alla tax competition tra Stati ed alla affermazione del principio di non discriminazione fiscale per le imprese (Cfr. M. Orlandi, Le discriminazioni fiscali e gli aiuti di Stato nel diritto dell’unione europea, Roma, 2018, 13; R. Miceli, La metamorfosi del divieto di aiuti di Stato nella materia tributaria, in Riv. dir. trib., 2015, I, 31).

La forza della disciplina degli aiuti di Stato è legata, in prima battuta, ad una sua importante strutturazione all’interno del Trattato, che consente attraverso il riconoscimento di poteri alla Commissione europea e al Consiglio europeo di essere molto incisiva nella politica economica unionale. A ciò si aggiunga anche una indiscutibile importanza dei contenuti ed una mobilità dei concetti fondamentali della disciplina stessa che hanno favorito una evoluzione storica della materia che si è costantemente adattata ai tempi.

E’ noto, infatti, che la regolamentazione degli aiuti di Stato definisca il binomio Stato mercato nella dinamica dell’Unione europea, ponendo a confronto un’impostazione liberista con i principi dell’economia sociale di mercato.

Il divieto di aiuti di Stato afferma i principi dell’economia liberista secondo i quali lo Stato non deve intervenire nel mercato. Il divieto è contemperato da deroghe contenute nei par. 2 e 3 dell’art. 107; tali deroghe affermano i principi dell’economia sociale di mercato, recessivi nella prima fase di vita dell’Unione europea ma divenuti più importanti nella successiva fase di evoluzione del mercato unico. Sulla base di tali principi è necessario che lo Stato intervenga a tutela dei valori sociali del mercato nel momento in cui la loro mancata protezione causi la crisi o il fallimento del mercato stesso (Cfr. A. Somma, L’economia sociale di mercato. Il fascino della terza via: torna di moda un passato mai passato, in Biblioteca delle liberta, 2009; M. Libertini, Competition and Social Cohesion, in Riv. Italiana di Antitrust, 2014, 32).

La materia degli aiuti di Stato ha attraversato varie fasi nelle quali le ragioni del mercato e quelle della regolazione giuridica dei valori sociali si sono combinate in modo diverso, conferendo una differente direzione alla politica comunitaria degli aiuti alle imprese (Cfr. G.L. Tosato, L’evoluzione della disciplina degli aiuti di Stato, in A.V., La modernizzazione della disciplina degli aiuti di Stato, Torino, 2011, 3).

Sebbene la materia fosse stata messa a punto in termini di divieto di trattamenti selettivi di favore, gradualmente la disciplina degli aiuti ammessi si è ampliata notevolmente tanto da costituire un comparto di importanza ed ampiezza pari a quello degli aiuti vietati. Attualmente attraversiamo una fase di equilibrio nella quale le ragioni del mercato e quelle dello Stato sono bilanciate dal sistema europeo.

In entrambi gli assetti, aiuti ammessi ed aiuti vietati, la materia tributaria è stata al centro della produzione europea.

In particolare la disciplina degli aiuti di Stato ha ridefinito le linee guida della fiscalità di vantaggio ed ha avviato importanti attività di promozione e di sviluppo di valori sociali condivisi dall’Unione europea, affermando la funzione del tributo come strumento di promozione sociale.

Secondo tale ottica è necessario comprendere le indicazioni dell’Unione europea in ordine alla politica di sostegno fiscale che gli Stati possono attivare con l’emergenza Covid-19.

L’unione europea deve infatti predisporre delle indicazioni generali che definiscano il punto di equilibrio tra la salute e il mercato, evitando che il mercato fallisca.

Le politiche statali, e anche le discipline tributarie, devono poi essere conformi alle indicazioni in materia di aiuti di Stato al fine di non incorrere in responsabilità europee e di contribuire costruttivamente al progetto di risanamento del mercato in senso comunitario.

 

 

3. L’emergenza Covid-19 ha inevitabilmente chiamato in campo l’Unione europea in considerazione della grave crisi economica che ha coinvolto numerosi Stati membri. In questo contesto si sono scontrate diverse posizioni che hanno evidenziato differenti approcci al problema.

Si è tuttavia presto compreso che una risposta comune ed unitaria era non solo consigliabile ma necessaria al fine di aiutare gli Stati ma soprattutto di salvare l’identità dell’Unione europea, dimostrando il senso di un progetto comune esistente da ormai 60 anni.

Gradualmente l’Europea è giunta alla predisposizione di misure generali destinate ad incidere sui bilanci, sui conti pubblici, sulla erogazione di finanziamenti e di liquidità. Si è trattato di una politica di potenziamento di istituti esistenti e di introduzione di alcuni strumenti nuovi (Cfr. F. Pepe, L’emergenza Covid-19 nell’Unione europea: verso una solidarietà tributaria “strategica”, in Riv. tel. dir. trib.?, 30 aprile 2020).

Si è poi provveduto a definire alcune linee guida europee per le politiche nazionali.

In prima battuta è stata prevista l’attivazione della clausola di sospensione del Patto di stabilità e di crescita del 1997 (Cfr. Risoluzione del Consiglio europeo del 17 giugno 1997,  n.  97/C 236/01; Regolamenti n. 1466 e n. 1467 del 1997), poi trasfuso nel noto Fiscal compact, che consentirà agli Stati per un certo periodo di tempo di non essere soggetti ai limiti del Patto stesso e di differire gli obblighi di rientro dal debito pubblico. Gli Stati in questo modo potranno spendere ed erogare finanziamenti con maggiore libertà e senza incorrere in sanzioni europee.

Sono state poi approvate nuove linee guida in materia di aiuti di Stato. Tale materia, come rilevato al paragrafo precedente, è infatti destinata a regolare gli interventi selettivi di sostegno rivolti al mercato che ogni Stato può attuate al suo interno.

Negli ultimi anni, poi, la materia in esame ha acquisito anche un nuovo ruolo nella politica generale europea, quello di consentire all’Unione di definire le modalità di intervento degli Stati nei momenti più complessi della storia, come è già avvenuto nell’ambito della crisi economica del 2008. Confermando tale funzione, l’Unione europea è intervenuta in tema di aiuti di Stato anche in questa occasione.

 

4. La Commissione europea si è pronunciata sul tema degli aiuti di Stato nell’emergenza Covid -19 con diverse comunicazioni che si sono susseguite nel periodo di marzo, aprile e maggio 2020 (Comm. 13.3.2020, C-2020/91 “Temporary framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak; Comm. 19.3.2020, C-2020/1863; Comm. 3.4.2020, C-2020/2215; Comm. 8.5.2020, C-2020/3156). Tali comunicazioni definiscono un quadro temporaneo, il cosiddetto temporary framework, destinato ad integrare la disciplina esistente che rimane a tutti gli effetti applicabile. Il quadro temporaneo rimarrà in vigore fino al 31.12.2020 (e per le misure di ricapitalizzazione delle imprese non finanziarie fino al 1.7.2021).

In tali comunicazioni vengono fissati alcuni principi generali che sintetizzano la politica fiscale che potrà essere utilizzata nell’emergenza Covid-19 e sui quali è necessario effettuare alcune riflessioni.

L’emergenza conduce, in prima battuta, alla definizione di alcune misure che temporaneamente non sono soggette all’ambito di applicazione della disciplina degli aiuti di Stato. Gli Stati membri le possono quindi concedere liberamente senza attuare forme di coinvolgimento della Commissione europea. Tali misure comportano la sospensione del pagamento delle imposte sulle società e dell’IVA. Si tratta sostanzialmente di un differimento degli obblighi impositivi.

In seconda battuta sono previste ipotesi di aiuti che devono essere notificati alla Commissione europea, la quale risponderà in tempi molto ristretti con una procedura accelerata.

Si tratta di aiuti che vengono autorizzati sulla base dell’art. 107, par. 3, lett. b) ovvero della clausola “di aiuti destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia dello Stato membro”. La Commissione europea richiede che l’aiuto dimostri di possedere le caratteristiche della necessità, adeguatezza e proporzionalità, secondo le indicazioni fornite. Nell’ambito di queste possibilità di aiuto si annovera la facoltà di utilizzare strumenti fiscali agevolativi nel campo della salute ovvero in generale per l’aiuto alle imprese. Si conferma, in questo modo, l’utilizzo della leva fiscale in funzione di promozione di determinati valori sociali del mercato.

Più in particolare, il quadro temporaneo, modificato il 3 aprile 2020, prevede che gli Stati membri possano concedere agevolazioni fiscali selettive entro determinati limiti a imprese operanti nel settore agricolo primario, ad imprese operanti nel settore della pesca e dell’acquacoltura e ad imprese operanti in qualsiasi altro settore che deve far fronte a urgenti esigenze in materia di liquidità. Con quest’ultima precisazione tale linea guida definisce una misura sostanzialmente di ampio respiro, in quanto può essere rivolta a tutti i settori economici che evidenziano problemi o difficoltà.

Molto rilevanti sono le misure fiscali in materia di Covid-19, che definiscono il reale valore di tutela degli interventi della Commissione europea, ovvero la salute all’interno del mercato. In tal senso l’aiuto serve a ripristinare le sane condizioni del mercato attraverso una tutela mirata di un valore sociale che ne ha causato la crisi. Il recupero avviene favorendo la ricerca per l’abbattimento  del virus ed implementando la produzione di strumenti che servono alla cura delle persone.

La Commissione europea sostiene in questo modo aiuti fiscali (ma non solo):

  • a sostegno delle attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus al fine di far fronte all’attuale crisi sanitaria;
  • a sostegno della costruzione e all’ammodernamento di impianti di prova per elaborare e testare prodotti (compresi i vaccini, i ventilatori meccanici, gli indumenti e i dispositivi di protezione) utili a fronteggiare la pandemia di coronavirus fino alla prima applicazione industriale;
  • a sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia di coronavirus.

Al di là delle specifiche previsioni, si conferma in via generale la possibilità di attivare anche gli aiuti ammessi dai regolamenti europei di esenzione per categoria e gli aiuti de minimis.

Rimane, in tal modo, ferma la possibilità di attivare aiuti individuali o generali da sottoporre alla autorizzazione della Commissione europea sulla base delle esigenze specifiche di ogni singolo Stato membro nonché la possibilità di utilizzare anche la lettera c), par. 3, dell’art. 107, in base alla quale è possibile approvare aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.

Il quadro temporaneo offre ampie possibilità agli Stati e conferma l’impostazione europea della salvaguardia dei valori sociali al fine del ripristino del mercato e nei limiti in cui sia funzionale a tale obiettivo.

In tale quadro si prevede anche la possibilità di utilizzo di misure volte all’indennizzo o al risarcimento di danni alla imprese attraverso l’applicazione della fattispecie di aiuti de jure ex art. 107, par. 2, lett. b) del TFUE.

Lo scopo di indennizzare imprese o di risarcirle dai danni subiti costituisce, nel quadro temporaneo, una strada secondaria e soggetta in ogni caso alla autorizzazione della Commissione europea. Nell’ottica europea di sostegno all’economia sono preferibili le misure finalizzate ad una ripresa del mercato rispetto a quelle strutturate per un suo sostentamento; tali ultime misure a determinate condizioni sono comunque oggi ammesse. Si tratta tuttavia di misure a cui gli Stati hanno fatto un ricorso molto contenuto rispetto alle altre fattispecie che invece sono state già utilizzate in modo diffuso  (come si può verificare dall’elenco delle misure degli Stati membri approvate a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b) TFUE, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b) TFUE e nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato temporanei, in https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html).

 

5. Con l’emergenza Covid-19, l’Unione europea conferma la funzione fondamentale della materia degli aiuti di Stato, quella di orientamento delle politiche economiche degli Stati membri. Attraverso tale disciplina l’Unione europea definisce le linee guida delle politiche di sostegno all’interno degli Stati, sulla base di un contemperamento dei principi della libera concorrenza con i valori sociali del mercato.

Nell’attuale momento storico le misure fiscali ammesse dall’Unione europea devono essere ritenute uno strumentario necessario per evitare la crisi economica ed è compito degli Stati cercare di mettere a frutto (quanto più  possibile) le opportunità che tale normativa ha offerto.

Si ritiene che la possibilità di attivare le varie discipline di sostegno sia inoltre resa più agevole dalla attuale sospensione delle disposizioni del Fiscal compact; quest’ultimo impone strutturalmente un utilizzo della leva fiscale molto rigoroso a favore del pareggio del bilancio.

La suddetta sospensione e le opportunità che l’Europa offre attraverso la materia degli aiuti di Stato possono costituire un utile strumento per l’attivazione di discipline fiscali di sostegno a favore della salute e del mercato per una ripresa dell’economia nazionale nel quadro europeo.

 

Bibliografia: Assonime Circolare n. 5 del 2020; M. Basilavecchia, L’evoluzione della politica fiscale dell’Unione europea, in Riv. dir. trib., 2009, 380; P. Boria, Diritto tributario europeo, Milano, 2017; F. Felice, L’economia sociale di mercato, Catanzaro, 2008; M. Ingrosso, La comunitarizzazione del diritto tributario e gli aiuti di Stato, in Agevolazioni fiscali e aiuti di Stato (a cura di M. Ingrosso – G. Tesauro), Napoli, 2009, 3; P. Coppola, Il fisco come leva ed acceleratore delle politiche di sviluppo, Lavis (TN), 2012; G. Fransoni, Profili fiscali della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, Ospedaletto (Pisa), 2007; M. Libertini, Competition and Social Cohesion, in Riv. Italiana di Antitrust, 2014, n. 1, 32; R. Miceli, La metamorfosi del divieto di aiuti di Stato nella materia tributaria, in Riv. dir. trib., 2015, I, 31; M. Orlandi, Le discriminazioni fiscali e gli aiuti di Stato nel diritto dell’unione europea, Roma, 2018, 13; F. Pepe, L’emergenza Covid-19 nell’Unione europea: verso una solidarietà tributaria “strategica”, in Riv. tel. dir. trib., 30 aprile 2020; A. Somma, L’economia sociale di mercato. Il fascino della terza via: torna di moda un passato mai passato, in Biblioteca delle liberta, 2009; G. Tesauro, Diritto dell’unione europea, Padova, 2012; G.L. Tosato, L’evoluzione della disciplina degli aiuti di Stato, in La modernizzazione della disciplina degli aiuti di Stato, Torino, 2011, 3; A.F. Uricchio – M. Aulenta – G. Selicato, La dimensione promozionale del fisco, Bari, 2015. Sono stati inoltre consultati i seguenti documenti: Gli aiuti di Stato nell’attuale epidemia da covid – 19 (in https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/); Elenco delle misure degli Stati membri approvate a norma dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato temporanei (in https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html).

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