L’emergenza Covid-19 nell’Unione europea: verso una solidarietà tributaria “strategica”?

Di Francesco Pepe -

Abstract

Il contributo intende mostrare come l’eventuale implementazione delle misure di contrasto agli effetti economici dell’epidemia Covid-19 finora proposte possa spingere, per ragioni “strategiche”, verso una solidarietà degli Stati membri proprio sul versante dell’imposizione.

The Covid-19 emergency in the European Union: towards a “strategic” tax solidarity? – The contribution aims to show how the implementation of the measures proposed so far to combat the economic effects of the Covid-19 epidemic can push towards a “strategic” solidarity of the Member States on the taxation front.

Sommario: 1. L’emergenza Covid-19 tra pulsioni individualistiche ed esigenza di sostegno reciproco tra gli Stati membri. – 2. La difficile “partita della solidarietà”, tra vincoli giuridici e realtà geopolitica. – 3. La necessità “strategica” di una solidarietà fiscale tra gli Stati membri quale fattore di “re-innesco” dell’integrazione europea?

1. L’emergenza sanitaria scatenata dall’epidemia di Covid-19 costituisce un unicum nella storia dell’integrazione europea. Diversamente dalle “crisi multiple” (migrazioni, terrorismo, crisi finanziaria) che l’Unione europea ha affrontato negli scorsi anni ( Fabbrini, 3 ss.), quest’ultima ha – per la prima volta dalla fine della Seconda guerra mondiale – esposto i popoli europei al rischio reale di morte, con effetti potenzialmente disastrosi. Il pressoché totale lockdown delle attività produttive e lavorative ha assestato infatti un durissimo colpo alle economie nazionali ed al commercio mondiale (si vedano dati e proiezioni elaborati da UNCTAD, Impact of the Covid-19 Pandemic on Global FDI and GVCs, UN-UNCTAD Investment Trend Monitor, special issue, March 2020, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeiainf2020d3_en.pdf; e da OECD, Evaluating the initial impact of the Covid-19 containment measures on economic activity, updated to 14 april 2020, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=126_126496-evgsi2gmqj&title=Evaluating_the_initial_impact_of_COVID-19_containment_measures_on_economic_activity). L’interruzione della mobilità fisica tra paesi di persone ed in parte di merci, la dissoluzione di molte value chains globali, soprattutto quelle produttivamente o finanziariamente connesse alla Cina (F. Maronta), le difficoltà (già nell’immediato) di molte famiglie e categorie produttive, private del sostentamento, hanno spinto i governi ad adottare misure straordinarie al fine di contenere non solo l’emergenza epidemica (con massicci investimenti nel settore sanitario), ma anche i suoi gravi effetti socio-economici (https://taxfoundation.org/coronavirus-country-by-country-responses/): (i) iniezione di liquidità nel sistema economico (politica monetaria); (ii) maggior spesa pubblica in deficit, specie nel settore sanitario e negli aiuti a famiglie, imprese e professionisti (politica economica); (iii) temporanea sospensione (e rateazione) dei versamenti fiscali e contributivi (politica fiscale); (iv) disincentivazione delle esportazioni ed incentivazione delle importazioni di beni sanitari (politica commerciale).

Nel far ciò, i vari Stati si sono ritrovati però in una posizione difficilissima. Pur essendo lontani da una condizione bellica, l’eccezionalità e la gravità della situazione hanno portato ogni nazione a chiudersi improvvisamente in sé stessa, a pensare soprattutto e prioritariamente ai propri cittadini e ad assumere un approccio unilaterale, a volte conflittuale (D. Fabbri, In viro veritas). Ciò che è avvenuto anche nell’Unione europea: ogni Stato membro ha infatti mostrato di affrontare l’emergenza in modo del tutto indipendente sia dalle istituzioni UE che dagli altri Stati membri, spesso nemmeno comunicando ad essi le proprie scelte (si pensi, alla sospensione, de facto, del “Sistema Schengen”, unilateralmente disposta, di volta in volta e secondo modalità diverse, dai singoli Paesi); in alcune occasioni – rientrate quasi subito grazie all’intervento della Commissione – alcuni Stati hanno mostrato addirittura di agire non proprio “correttamente”, tentando di accaparrarsi materiale sanitario altrui in transito nel proprio territorio (F. Petroni).

Parallelamente a questa (in parte comprensibile) “pulsione” individualistica, si è presto presa coscienza del fatto che, senza una reale ed operativa solidarietà tra gli Stati, e senza strumenti giuridici adeguati, gli inevitabili danni della crisi sanitaria non potranno essere limitati. Ed in questa direzione si è mossa l’Unione europea (per un quadro generale: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/economy_en), ora derogando (de iure o de facto) ad alcuni schemi regolatori, inadeguati e controproducenti nelle attuali circostanze (Fiscal Compact, regole in materia di concorrenza e aiuti di Stato, vigilanza bancaria: sul punto, v. L. Calzolari; L. Lionello); ora attivando o potenziando strumenti già esistenti (investimenti della BEI, attivando nel MES, una la linea di credito ad hoc, cd. Pandemic Crisis Support, PCS); infine, tentando di elaborare meccanismi di sostegno del tutto nuovi, come il Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE), fondo comune garantito dai singoli Stati membri, per il finanziamento straordinario (ex art. 122 TFUE) delle azioni nazionali tese ad attenuare i rischi di disoccupazione dei lavoratori (COM(2020) 139 final, del 2 aprile 2020); come l’acquisto di titoli di debito pubblico da parte della BCE (cd. Pandemic Emergency Purpouse Programme, PEPP); senza contare le proposte di titoli di debito pubblico “europeo” (“Eurobonds” o “Coronabonds”), o di bonds europei “perpetui” (per una panoramica M. Dani, A.J. Menédez).

È proprio nel merito di queste ultime proposte che si gioca la partita della “solidarietà” nell’Unione europea e, forse, il suo stesso destino. Si tratta di una partita difficilissima perché, indipendentemente dalla singole posizioni nazionali (che, come è normale che sia, possono divergere), due ordini di ragioni rendono il terreno di gioco particolarmente disagiato.

2. Innanzitutto, le vie percorribili – a Trattati invariati – sono molto limitate. Il “muro” della “no bail-out clause” (art. 125(1) TFUE) può essere scavalcato solamente in due modi: o passando per il MES e quindi per le “forche caudine” della sua “rigorosa condizionalità” imposta, per mano di Commissione europea, BCE e FMI (la famigerata e temutissima “Trojka”), dall’art. 136(3) TFUE, come richiesto anche dalla Corte di giustizia (sentenza C-370/12, Pringle, p. 136); o attivando l’assistenza finanziaria ammessa, ma solo in “circostanze eccezionali”, dall’art. 122(2) TFUE, che però prevede una meno stringente (e forse addirittura facoltativa) “condizionalità”. Mentre la prima strada è già disponibile ed immediatamente percorribile (il MES è organo di assistenza finanziaria, per gli Stati dell’UEM, a carattere permanente, operativo dal 2013), ma mostra un appeal decisamente scarso per le ragioni dette; la seconda strada, più appetibile (ed infatti posta dalla Commissione a base giuridica della proposta SURE: v. Costamagna), richiede però l’approvazione da parte del Consiglio di un regolamento ad hoc, con i tempi, le difficoltà e le tensioni che ogni negoziato inevitabilmente comporta (e che infatti si stanno verificando). Anche la concomitante proposta di Recovery Fund, alimentato da somme acquisite dai mercati finanziari garantite però non dagli Stati (come nel SURE), ma da quote del Bilancio dell’Unione (Statement by President von der Leyen at the joint press conference with President Michel, following the EU Leaders’ videoconference on coronavirus of 23 April, STATEMENT/20/733, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/statement_20_733), trova largo consenso fintantoché è esposta in termini vaghissimi, ma che lascia supporre un acceso scontro – e un possibile stallo politico – all’atto della sua implementazione concreta, richiedendo la soluzione di alcuni “nodi” regolativi decisamente problematici (misura, natura, responsabilità del finanziamento: v. T. Monacelli, Il cerino chiamato Recovery fund).

Queste difficoltà “istituzionali” e normative vanno ad inserirsi poi – ed è questo il secondo ordine di motivi – in una fase storica che vede l’Unione europea già da tempo fortemente indebolita.

È noto come l’Unione europea non rappresenti un semplice Regional Trade Agreement (RTA), non solo per la sua intensità (unione doganale e mercato comune nonché, per alcuni membri, unione monetaria), ma anche perché primo tentativo storico di “integrazione” economica e giuridica tra Stati. Non apparato organizzato di norme “statiche”, tese a regolare relazioni economiche e commerciali internazionali, ma processo normativo (P. Pescatore; R. Adam, A. Tizzano, 8 ss.): norme che creano istituzioni ed organizzazioni “comuni” che a loro volta producono altre norme, orientate verso un’ideale unificazione dei sistemi giuridici nazionali nei settori di competenza stabiliti (sul tema, si rinvia a G. Itzcovich; sulle tecniche di interazione, v. M.R. Saulle; P. Adonnino; G. Melis). Un processo certamente non lineare ed agevole, anzi accompagnato da ricorrenti “contrasti”, da “divisioni” e improvvise “fratture” tra i paesi membri, facendo delle Comunità europee e, da ultimo, dell’Unione europea una realtà storica-politica pressoché in “crisi” perenne; ma “crisi” da sempre apprezzate come componenti fisiologiche del processo di integrazione, l’impianto comunitario fondandosi infatti su una logica cd. funzionalista, per cui proprio le “crisi” ed i “problemi inaspettati” (unintended consequences) imposti dal “mettersi insieme” in un’area di competenza avrebbero costretto gli Stati a compiere “passi in avanti” (spill-over) nell’integrazione (F. Attinà, G. Natalicchi, 75 ss.; A. Cantaro, 14 ss.).

Il problema è che tale logica, da un certo momento in poi, si è rivelata fallace e disfunzionale (sul punto, per una sommaria indicazione delle ragioni di tale fallacia, sia consentito il rinvio, anche per ulteriori riferimenti, a F. Pepe, spec. 4-5 e nota 10). Venute meno le ragioni “storiche” e “geo-politiche” della sua istituzione (le Comunità europee come strumento degli Stati Uniti di contenimento economico e ideologico della minaccia sovietica: F. Petroni, Il mito europeista in fuga dalla storia), non avendo trovato un nuovo telòs verso cui ri-orientare l’unione (P.E. Thomann), il meccanismo si è inceppato e, complice la regola decisionale dell’unanimità nei settori più significativi, anche i vari tentativi di “ripresa” o non sono andati a buon fine (ad es., il progetto di Costituzione europea, sul cui fallimento v. G. Mammarella, P. Cacace, 315 ss.; E. Di Nolfo, 158 ss.) o, ove si sono realizzati (come la moneta unica: M. De Cecco; M. Stürmer; G. Arafas), hanno finito per amplificare le “faglie” di disunione già presenti tra i vari paesi (sulle quali, L. Pistelli), trasformando quelle “crisi” che dovevano essere solo contingenti e temporanee (preludio ad una maggior integrazione) in “crisi” strutturali e stabili. Da qui anche la caduta del “mito europeo”, forse irrealizzabile nella sua versione più “estrema” (Stati Uniti d’Europa: D. Fabbri, Dell’impossibilità della nazione europea; J. Florio), ed a cui (non a caso) i cittadini del Vecchio continente stentano sempre più a credere (cfr. E. Lello, I. Diamanti).

La partita della solidarietà, posta dall’emergenza sanitaria, si trova così ad essere giocata, oggi, in un contesto nel quali gli Stati membri – benché formalmente parti di una “unione” – non sono più “solidali” di quanto lo sarebbero Paesi privi di legami formali istituzionali ed anzi, forse, lo sono anche meno per le implicazioni geopolitiche negative che sotto molti fronti l’UE ha generato nell’ultimo decennio all’interno della regione europea (F. Capriglione, A. Sacco Ginevri, 173 ss.).

Non a caso, oggi si discute seriamente del futuro dell’Unione europea. Se essa finirà per dissolversi e collassare su sé stessa come avvenuto (peraltro a velocità sorprendente) per l’Unione sovietica; se riuscirà a ri-pensarsi e ri-fondarsi e dunque a “risorgere”; o se si sperimenteranno forme di integrazione e organizzazione “regionale” del tutto diverse, come, ad es. “cooperazioni rafforzate” o accordi internazionali autonomi tra Stati membri (queste le possibili prospettive ipotizzate da G. Nori). Ovviamente, nessuna predizione è possibile. Ciò che sembra invece potersi dire (pur con tutte le incertezze del caso) è che in questo contesto proprio il fattore tributario potrebbe rivelarsi – oggi, a seguito della pandemia – un possibile via d’uscita dalla crisi “istituzionale” dell’UE. Si osservi quanto segue.

3. Indipendentemente dalla efficacia delle misure adottate o in discussione (ad oggi ancora non valutabile), ed a prescindere dallo strumento tecnico-giuridico utilizzato (debito pubblico nazionale o “comune”), ciò che è infatti certo è che tutti gli interventi proposti o attuati – in quanto effettuati in deficit – incrementeranno significativamente il debito pubblico delle singole nazioni. Come è stato efficacemente scritto, MES o SURE o Coronabonds… sempre debito è! ( Monacelli, Mes o coronabond sempre debito è); un debito che prima o poi queste dovranno onorare con risorse non semplicemente “stampate” dalla banche centrali, ma acquisite dall’economia reale, ossia – in ultima analisi – tramite la leva tributaria. Il che potrebbe avere risvolti “rivoluzionari” sul fronte della fiscalità internazionale, europea ed anche domestica. Al riguardo, sembra utile far uso di alcuni concetti propri della teoria delle relazioni internazionali.

Molto spesso, quando si parla delle condotte degli Stati nell’arena internazionale, si usano – con più o meno consapevolezza – i termini “strategia” e di “tattica” come sinonimi. In realtà, tra i due concetti passa una differenza sostanziale. La strategia di uno Stato esprime infatti le esigenze fondamentali di quello Stato, quei bisogni prioritari la cui soddisfazione è essenziale per la sua sopravvivenza, come efficacemente detto, “per evitare di collassare sotto spinte provenienti dall’esterno o sotto il peso delle proprie incongruenze strutturali”. La strategia quindi non si sceglie, si riconosce, è un dato di fatto legato “alle caratteristiche fisiche, storiche, culturali, antropologiche, demografiche, economiche di una collettività”. La tattica, invece, altro non è che l’“adattamento della strategia al tempo in cui si vive”: lo “stratega” identifica cioè le esigenze “date” di uno Stato (di cosa lo Stato ha bisogno per sopravvivere), il “tattico” sceglie le azioni politiche in quel momento più adatte per soddisfare quelle esigenze (stabilisce come perseguirle) (sul punto, molto chiaramente, si veda D. Fabbri, in AA.VV., Che cos’è la strategia, a cui riferire i virgolettati nelle righe precedenti).

Ora, le conseguenze dell’epidemia di Covid-19 (in termini di maggior indebitamento degli Stati) sembrano imprimere alla politica fiscale degli Stati un rilievo propriamente strategico. L’acquisizione effettiva e concreta di gettito appare cioè non più (solo) una pur indefettibile esigenza interna (di copertura e riparto delle spese pubbliche: su tutti, A. Fedele, 10 ss.), ma finisce per divenire anche – ed ancor prima – direttamente un bisogno geo-politico fondamentale, una priorità dello Stato che dovrà soddisfare necessariamente per “restare in piedi”, economicamente e politicamente, all’interno della comunità internazionale. Mostrarsi pagatori solvibili agli occhi dei mercati finanziari ed agli occhi degli altri Stati plausibilmente rappresenterà nei prossimi anni, ben più di quanto già oggi avviene, un fattore determinante nella definizione del proprio “ruolo” e del proprio “potere negoziale” su scala europea e mondiale. Gli assetti sostanziali e le modalità di gestione concreta del prelievo tributario, non solo internazionale ed europeo, ma anche domestico – in simili circostanze – finiscono così per assumere rilevanza geo-politica, ciò che sta significare solo una cosa: l’emersione di sempre più forti vincoli esterni alle scelte discrezionali (potrebbe dirsi “tattiche”) di politica fiscale degli Stati (in generale, sui vincoli imposti da esigenze strategiche sulle scelte politiche domestiche, v. G. Friedman).

Si consideri questo: posto che l’immane sforzo (in termini finanziari, di spesa in deficit) che ogni nazione sta compiendo in queste settimane è espressamente finalizzata, in ogni suo aspetto, ad assicurare (nel breve e nel medio termine) un sostegno adeguato e reale ad imprese, professionisti, lavoratori e famiglie (solo così potendo sperare in una ripresa delle economie nazionali), allora indirizzare nei confronti di questi soggetti il futuro (maggior) prelievo fiscale, necessario per assicurare la sostenibilità nel tempo del debito oggi contratto, diviene via (tecnicamente e politicamente) non percorribile, pena un effetto paradossale: un “dare con una mano per poi riprendere con l’altra” gli aiuti concessi, vanificandoli del tutto, frustrando soprattutto ogni possibilità di futura ricapitalizzazione delle imprese (condizione necessaria per la ripresa delle attività economiche: in tal senso, le analisi della Banca d’Italia svolte da G. Gobbi, A. Palazzo, G. Segura). Da qui alcune possibili conseguenze.

Probabilmente innanzitutto la tassazione domestica dovrà adeguarsi a queste esigenze strategiche dello Stato, riorientandosi verso meccanismi di tassazione “interni” non solo più “miti” nella loro onerosità, ma soprattutto informati ad efficienza e semplicità amministrativa, ad esempio di stampo “para-catastale”, “forfetario” e/o “anticipato”, come in passato suggerito in dottrina (P. Boria, spec. 55 ss.).

Correlativamente, sul versante sovranazionale – quale fonte di gettito alternativa al prelievo su imprese (locali), professionisti e famiglie (non praticabile) – si staglia all’orizzonte (come via forse sempre più obbligata…) un sistema di tassazione ad hoc nei confronti delle MNEs. In fondo le MNEs – in particolare quelle “digitali” – pur riducendo anch’esse in parte i loro introiti, stanno finora manifestando una maggiore capacità di “resistenza” agli effetti economici della crisi sanitaria, talché riorientare il prelievo proprio nei confronti di esse appare tecnicamente più corretto (lì si trova gettito reale e maggiore “capacità contributiva”: nel senso della sussistenza di tale principio anche nell’ordinamento europeo, G. Falsitta, 523 ss.), politicamente più spendibile (in termini di consenso elettorale) e eticamente più accettabile (nella prospettiva di una maggior redistribuzione della ricchezza e “giustizia sociale”: su cui, v. F. Gallo; G. Melis, A. Persiani; A. Perrone), anche attraverso forme di tassazione “minima”, purché (anche qui) facilmente attuabile e gestibile (su questa linea, cfr. OECD, Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis: Strengthening Confidence and Resilience, OECD, Paris, 2020, spec. 42 ss., https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis)

Questa circostanza determinerà probabilmente, e tuttavia, un cambiamento profondo nella struttura della “competizione fiscale internazionale” (ad avviso di chi scrive già in atto, ma ancora nascosta…), competizione destinata a divenire infatti – si passi il termine – “tridimensionale”: non più Stati che competono tra di loro “al ribasso” e per attrarre investimenti esteri (race to the bottom), ma Stati che “combattono” sia tra di loro che con le MNEs per accaparrarsi quote maggiori di gettito da queste ultime – prede sempre più ambite. L’aspetto interessante è che per ragioni fattibilità del prelievo verso tali soggetti – certamente inefficace se compiuto da singoli Stati – si potrebbe innescare una forma di “regionalizzazione” della tassazione, gli Stati minori essendo in qualche modo costretti a “coalizzarsi” nella prospettiva di una imposizione “comune” verso tali soggetti.

Come ciò potrebbe avvenire – se, in UE, riprendendo in mano la proposta di web-tax europea avanzata dalla Commissione, o elaborando moduli del tutto nuovi – non è dato sapere. Ciò che si può dire è che la Storia potrebbe a breve metterci di fronte all’ennesimo paradosso: nel momento di maggior conflittualità geo-politica tra gli Stati membri, effetto dell’emergenza sanitaria, questi potrebbero presto trovarsi costretti ad una nuova e più profonda “unione”, proprio partendo da esigenze di carattere tributario: la ridefinizione cioè dell’Unione europea sulla base di una (embrionale) solidarietà impositiva “strategicamente” fondata, forse realizzando un principio di evoluzione in senso “federale” dell’UE, fondato su “risorse proprie” (che non a caso autorevole dottrina ha ipotizzato potersi verificare proprio quando, come oggi pare, “le forze della Storia si imporranno agli egoismi individuali” tra le nazioni europee: così, F. Moschetti, 448).

Ovviamente, che ciò possa davvero realizzarsi non lo si può dire. Ci sono però elementi per ben sperare. Da un lato, infatti, nella Storia in genere, la nascita di nuove forme di “sovranità” ha quasi sempre trovato “causa” o “innesco” in problemi tributari (si rinvia alle pagine di C. Adams); dall’altro, e con specifico riferimento alla storia dell’integrazione europea, come è stato efficacemente osservato, lo sviluppo di tale realtà risiede “in sfide provenienti dall’ambiente esterno”, talché “sulla base di questa lezione del passato, si può ipotizzare che l’Europa entrerà in una terza fase del processo integrativo solo quando l’ambiente esterno porrà nuove sfide e problemi e gli europei ne diverranno consapevoli” (con queste parole si esprimono, al termine della loro opera, F. Attinà, G. Natalicchi, 272). Insomma, tutto può accadere (nel bene e nel male), ma a quanto pare almeno i presupposti per una eventuale ripresa del cammino europeo ci sono tutti.

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