Potenziali benefici, rischi e limiti del “Transaction Network Analysis” quale strumento di prevenzione e contrasto alle frodi IVA infra-UE.

Di Andrea Purpura -

1. Il tema degli strumenti a disposizione degli Stati Membri al fine di contrastare le pratiche di evasione o elusione fiscale internazionale è, oggi più che mai, di estrema attualità. Ciò perché, come noto, tali pratiche non determinano soltanto perdite di bilancio per i singoli Stati Membri, ma provocano una lesione, profonda, del fondamentale principio di “giustizia fiscale”, incidono sulla movimentazione dei capitali, distorcendone il flusso naturale, e – profilo ancora più preoccupante – sulle condizioni di concorrenza interne al mercato unico europeo, pregiudicando sia il corretto funzionamento sia l’equilibrio di questo [vd. Regolamento del Consiglio UE 904/2010 del 7 ottobre 2010 relativo alla “Cooperazione amministrativa e alla lotta contro la frode in materia d’imposta sul valore aggiunto”].

Nell’ultimo decennio un settore particolarmente interessato dalle suddette pratiche è stato quello dell’IVA, il cui corpus normativo è stato oggetto di numerosi interventi, nazionali e sovranazionali, finalizzati a contrastare la piaga delle frodi perpetrate a danno di tale tributo, che, ancora oggi, continuano a minare la stabilità dei principi alla base degli equilibri del mercato europeo (sul punto, per approfondimenti, v., fra gli altri, G. D. TOMA La frode carosello nell’IVA, in Dir. prat. trib., 2010, I, 1382 e, più diffusamente, A. GIOVANARDI, Le frodi IVA. Profili ricostruttivi, Torino, 2013, 10 ss.]. In questo contesto, e assumendo come necessaria ai fini del contrasto del fenomeno la tempestiva cooperazione e comunicazione fra gli Stati Membri, si inserisce lo strumento di prevenzione e controllo delle frodi IVA, in particolar modo quelle c.d. “carosello”, denominato Transaction Network Analysis (o TNA), elaborato dalla Commissione Europea, di cui nel presente scritto saranno scrutinarti i potenziali benefici e i limiti (oltre ai rischi) applicativi.

 

2. Sotto il profilo tecnico, il TNA si configura, e interagisce con gli utilizzatori/controllori, come un software di verifica incrociata dei dati relativi alle dichiarazioni IVA forniti dalle società che realizzano operazioni coinvolgenti una pluralità di Stati Membri. Più precisamente, attraverso un procedimento di estrazione di dati (o data mining) finalizzato al rinvenimento di informazioni sconosciute da altre già note (quali, ad esempio, dati contenuti nel VIES o attività svolte da imprese già sottoposte a controllo), il software si propone di effettuare una preliminare, e pervasiva, raccolta di indicazioni formali da elaborare ai fini dell’individuazione, in tempi più brevi rispetto a quelli odierni, sia di eventuali incongruenze tra acquisti e vendite effettuate dalle società, la cui attività è stata oggetto di segnalazione da parte del sistema, sia di altri elementi sintomatici della presenza di operazioni fraudolente: in tal modo, l’Unione ha inteso porre i soggetti destinatari della segnalazione nelle condizioni di prevenire la finalizzazione della frode o, laddove posta in essere, contrastarla immediatamente.

Se questi sono il fine e il risultato perseguito dal punto di vista pratico, il Transaction Network Analysis è funzionale al soddisfacimento ad esigenze ben più ampie e profonde, che – come affermato dalla stessa Commissione Europea – vanno individuate nella necessità di realizzare una sempre più “fitta, ed efficiente, cooperazione tra Stati Membri e l’EuroFisc per l’analisi congiunta delle informazioni, in modo da poter rilevare e intercettare il più velocemente ed efficacemente possibile la “frode carosello” all’IVA, effettuare controlli incrociati con i casellari giudiziari, le banche dati e le informazioni in possesso dell’Europol e dell’OLAF, e di coordinare le indagini transfrontaliere” [in questi chiari termini, v. Comunicato Stampa della Commissione Europea (IP/19/2468) del 15 maggio 2019].

3. Nella specifica prospettiva del contrasto alle frodi Iva, i benefici del TNA sono di immediata comprensione e di diversa natura, e possono in concreto riverberarsi a favore dei contribuenti “onesti”.

Innanzitutto, esso si configura come un’implementazione, e specificazione, d’un sistema di controllo informatizzato già esistente, il VIES (Vat Information Exchange System), con cui si realizza lo scambio di informazioni sull’IVA al duplice fine di agevolare le imprese sulla posizione IVA dei loro partner commerciali e, contestualmente, fornire alle Autorità fiscali la possibilità di monitorare il flusso degli scambi intracomunitari per individuare eventuali irregolarità. In un’ottica di velocizzazione ed efficientamento dei controlli sulle potenziali frodi relative all’IVA, l’implementazione delle politiche di interscambio apportata dalla Commissione Europea con l’introduzione del TNA, appare certamente significativa.

In secondo luogo, l’introduzione del Transaction Network Analysis, pur non essendo uno strumento pienamente risolutorio delle problematiche che intende affrontare, si inserisce nella scia delle politiche e strategie integrate a livello dell’Unione Europea per condurre indagini e contrastare le frodi, consentendo il superamento della vecchia e inefficace impostazione che vedeva le singole Autorità degli Stati Membri agire, sovente, in modo autonomo, indipendente e, profilo ancor più grave, senza coinvolgere tutti gli Stati membri interessati (cfr., sul punto, Relazione speciale della Corte dei Conti Europea recante il titolo “Lotta alle frodi nel campo dell’IVA intracomunitaria: sono necessari ulteriori interventi” n. 24 del 2015).

In terzo luogo, la possibilità per le Autorità fiscali degli Stati Membri di avvalersi di uno strumento integrato come il TNA rappresenta, almeno potenzialmente, un ulteriore mezzo attraverso cui tutelare, più efficacemente, l’eventuale contribuente che abbia partecipato in buona fede alla frode IVA. Ed infatti, il procedimento di estrazione dei dati può consentire alle Autorità fiscali nazionali di ripercorrere in modo più preciso e completo la fase di gestazione ed eventuale attuazione del sistema frodatorio, così da raccogliere elementi idonei non solo a prevenire la frode, se non è stata ancora implementata, ma anche a evitare il coinvolgimento o, comunque, mettere tempestivamente all’allerta il contribuente inseritosi nel meccanismo fraudolento senza che conoscesse, o potesse avere conoscibilità, dell’intento fraudolento riconducibile agli altri soggetti coinvolti nelle operazioni [Cfr. Sentenza della Corte di Giustizia UE del 13 febbraio 2014, C-18/13, Maks Pen FOOD].

 

4. Come qualsiasi strumento di contrasto alle pratiche elusive ed evasive, se non frodatorie, anche il Transaction Network Analysis presenta rischi e limiti in sede di utilizzo.

Se è vero che il TNA consente un’attiva collaborazione tra Stati Membri – fattore, lo si ripete, necessario per garantire un contrasto serio alle operazioni che, per propria natura e struttura, coinvolgono una molteplicità di Paesi –, è innegabile che, come rilevato da autorevole dottrina, l’introduzione di un nuovo ed ulteriore strumento di trasmigrazione dei dati tributari da uno Stato all’altro (non sempre rilevanti ai fini dell’accertamento del corretto “agire fiscale” degli operatori economici) e la conservazione di questi all’interno di banche dati immediatamente accessibili alle diverse Autorità Finanziarie pongono il problema della tutela riservata ai dati personali del contribuente (cfr. A. CONTRINO, Banche dati tributarie, scambio di informazioni tra autorità fiscali e “protezione dei dati personali”: quali diritti e tutela per i contribuenti?, Riv. Dir. Trib. – Supplemento online, del 29 maggio 2019). La questione è estremamente delicata perché richiede un difficile esercizio di bilanciamento tra, da un lato, la predisposizione, legittima e doverosa, di meccanismi di prevenzione e contrasto alle pratiche atte a minare sia la stabilità finanziaria europea, sia le diverse potestà tributarie dell’Unione e dei singoli Stati Membri; e, dall’altro, l’uso controllato e pertinente dei dati del contribuente, che deve sottostare all’organizzazione di tutte le misure (gestionali e tecnologiche) necessarie a garantire la loro sicurezza.

Procedendo lungo questo profilo d’indagine, ulteriori dubbi sorgono in relazione all’utilizzo che le Amministrazioni Finanziarie faranno delle informazioni ricevute e trasmesse agli altri Stati Membri. Più precisamente, occorrerà esaminare attentamente il valore da attribuire agli alert che le Autorità Finanziarie vicendevolmente riceveranno e inoltreranno. In altri termini, sarà necessario che alla condivisione di informazioni rilevanti si affianchi sempre, e senza condizione, un’adeguata tutela del contribuente, sia che questa si concretizzi nella possibilità di adire il giudice nazionale sia, più semplicemente, nella possibilità di contestare le informazioni raccolte dagli Uffici Tributari (v., ancora, A. CONTRINO, op. cit., pag. 5).

Un’ulteriore questione si pone sotto il profilo delle politiche UE di contrasto alle frodi IVA e, specificamente, alle frodi “carosello”. Se, infatti, va bene il rafforzamento delle politiche di interscambio informativo tra Autorità Finanziarie, sarebbe opportuno affiancare agli strumenti, come il TNA, la realizzazione di percorso di armonizzazione normativa almeno in relazione ai settori più esposti al rischio di frode. Ad esempio, potrebbe ricorrersi sistematicamente al c.d. reverse charge, meccanismo che, realizzando l’inversione contabile dell’imposta sul valore aggiunto sul soggetto destinatario della cessione del bene o della prestazione di servizio, anziché sul cedente, è stato riconosciuto quale valido strumento di prevenzione alle frodi IVA. Anche qui, però, un’applicazione congiunta, e condivisa, da parte di tutti gli Stati Membri è imprescindibile, perché, in mancanza, gli autori delle frodi sarebbero incentivati a dirigersi verso quegli Stati in cui il regime dell’inversione contabile non trovi piena e regolare applicazione, “limitando in tal modo la capacità di contrastare le frodi a livello dell’UE” (cfr. Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 6/2015, dal titolo “L’integrità e l’attuazione dell’ETS dell’UE”).

5. In conclusione, il Transaction Netowrk Analysis è, senza alcun dubbio, uno strumento di controllo potenzialmente importante sia per il monitoraggio sia per la prevenzione delle frodi IVA. Ma un software di interscambio di informazioni fiscali rilevanti tra Stati Membri non è – e non si può pretendere che divenga – strumento risolutivo delle questioni e delle problematiche per cui è stato introdotto, essendo imprescindibile la realizzazione di una maggiore convergenza di intenti da parte di tutti gli Stati Membri non solo in termini di controllo informatizzato e condivisione di dati, ma anche a livello normativo e, perché no, giudiziario.

A quest’ultimo proposito, va salutata con favore l’istituzione, ex. art. 86 TFUE, della “Procura Europea” quale soggetto legittimato sia ad “individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione”, sia ad esercitare “l’azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri”, nei limiti posti dai fondamentali principi comunitari di sussidiarietà e proporzionalità [per approfondimenti sul punto, v. Regolamento del Consiglio UE 2017/1939 del 12 ottobre 2017, relativo “All’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea” (c.d. “EPPO”)].

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