La perdita della razionalità e della coerenza normativa sulla notifica danneggia i giudici ed i contribuenti

Di Francesco d’Ayala Valva e Licia Fiorentini -

1.– Partiamo dalla “novità” del dato normativo. Con il comma 813 dell’art. 1 della legge n. 145/2018, cosiddetta “legge di bilancio 2019”, il Legislatore ha introdotto nell’art. 7, comma 3, L. 890/1982, la previsione dell’invio della “raccomandata informativa”, la cosiddetta “CAN”, ogniqualvolta il plico non possa essere consegnato direttamente a mani del destinatario.

Il dato normativo è di per sé corretto e porta a plaudire l’intervento del Legislatore, teso a contribuire alla realizzazione, attraverso la garanzia notificatoria de qua, del principio di effettiva conoscenza degli atti da parte del destinatario, ex art. 6 dello Statuto del contribuente.

Pur tuttavia non si può non rilevare, come l’intervento del Legislatore non sia da considerarsi “nuovo”, e per ciò lodevole per aver semplicemente colmato una lacuna constatata, in ragione dell’applicazione necessaria di regole notificatorie uniformi, a garanzia del diritto di difesa ed azione, ex art. 24 della Costituzione, nonché 111 della Costituzione e 6 Cedu.

In specie, la cronistoria della disposizione rimanda immediatamente alle tappe di intervento del Legislatore, che ha, nell’ambito della stessa, eliminato e riproposto, alternativamente, la “CAN”, considerandola, ora adempimento necessario ai fini del rituale e valido completamento della notifica, ora un inutile orpello.

In particolare, l’art. 7 è stato travagliato, dopo l’inserimento della “CAN”, ad opera dell’art. 36, comma 2 quater, D.L. 248/2007 – L. 31/2008, dalla sua espunzione, attesa la riformulazione della disposizione con L. 205/2017.

Il quasi immediato ripensamento di quest’ultima, con il reinserimento della “CAN” ad opera della legge 145/2018, non è, però, passato, né inosservato, né indolore.

La versione “a-garantista” ha inciso, difatti, tanto sulla validità delle notifiche medio tempore effettuate, non “a mani” del destinatario, ma senza la garanzia notificatoria della “raccomandata informativa”; quanto sulla interpretazione del valore assegnato dal Legislatore a quest’ultima, proprio in ragione della manifestata disinvoltura nello scrivere e cancellare il testo normativo in parte qua.

In proposito, la memoria “a breve termine” rimanda immediatamente alla sentenza della Corte Costituzionale n. 175 del 23/07/2018, antecedente all’intervento ex L. 145/2018.

La Consulta, in specie, nel giudizio di legittimità costituzionale della “notifica diretta” degli atti della riscossione, ex art. 26, comma 1, DPR 602/1973, ha richiamato, proprio la storia della formulazione dell’art. 7 della L. 890/1982, osservando alla luce della espunzione della “CAN”, ad opera della L. 205/2017, che quest’ultima fosse “evidentemente ritenuta non essenziale dal legislatore in un’ottica di semplificazione ed anche di allineamento alla notificazione mediante posta elettronica certificata”.

L’argomento ha, dunque, supportato in modo incisivo il giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 1, citato.

A ben vedere, il reinserimento della “raccomandata informativa”, nel contesto della notifica cartacea ex art. 7 L. 890/1982, ha evidenziato, successivamente alla pronunzia della Consulta, che la volontà del Legislatore non era, né quella di considerare la “CAN” quale elemento non indefettibile della notifica, né quella di equiparare tipologie di notifica diverse (rispettivamente cartacea e telematica), le quali, tutt’altro a dirsi, necessariamente devono seguire criteri differenti di ponderazione del rispetto del principio di effettività della notifica, se non altro per la disomogeneità della struttura.

La Corte Costituzionale ha, dunque, evidentemente deciso, assecondando i “capricci” del Legislatore, sia nel lasciarsi alle spalle le ombre, che nel seguire le impronte del succedersi temporale delle formulazioni normative dell’art. 7 L. 890/1982.

2.– L’interpretazione de qua non regge, però, alla pur brevissima evoluzione del tempo.

È facile osservare, difatti, che già oggi l’argomento interpretativo seguito dalla Corte, con la sentenza n. 175/2018, in relazione alla questione di costituzionalità proposta con riferimento alla “notifica diretta” degli atti, ex art. 26, comma 1, DPR 602/1973, sarebbe stato differente, dinanzi alla constatazione della volontà, da ultimo manifestata dal Legislatore, di rettificare l’art. 7 L. 890/1982, laddove per breve tempo lo stesso aveva espunto la “CAN” tra le garanzie notificatorie necessarie ai fini della validità della notifica.

Alla luce del “poi”, dunque, ben si evidenzia, che il taglio interpretativo della Corte Costituzionale, in balìa delle formulazioni normative vigenti ratione temporis, ha messo da parte qualsivoglia giudizio di ragionevolezza, ex art. 3 della Costituzione, delle scelte del Legislatore.

La singolarità è che quest’ultimo, con riferimento all’art. 7 L. 890/1982, si è rettificato da sé, ma il punto è che spetta alla Corte Costituzionale ricostruire un sistema uniforme di garanzie notificatorie, idoneo a tutelare l’equilibrio necessario tra la posizione del notificante ed il diritto del notificatario all’azione e difesa, ex art. 24 della Costituzione, nonché ex art. 111 della Costituzione ed art. 6 CEDU; diritto che non può non passare per il riconoscimento di strumenti di garanzia e collante, qual è la “CAN”, che sono già riconosciuti parte necessaria per la validità della notifica a mani di terzi, giacché mirano a rendere possibile la conoscenza effettiva dell’atto da parte del destinatario.

Non va dimenticato che, alla stregua della natura giuridica della “CAN”, quale atto integrativo del procedimento, avente lo scopo di creare un collante tra la notifica/consegna dell’atto al terzo e la possibilità di conoscenza della stessa da parte del destinatario, è ius receptum – (e tale è recepito dalla Consulta con il richiamo alla Cassazione n. 18992 del 31/07/2017) – che il mancato invio sia sanzionato con la nullità, non rappresentando una mera irregolarità, ovvero un inutile duplicato.

In questi termini, vale osservare, quindi, che, dinanzi al “diritto vivente”, la Corte Costituzionale, sia chiamata a verificare la ragionevolezza dell’andamento sinusoidale delle formulazioni normative, alla stregua della riconosciuta ratio giustificatrice della “raccomandata informativa”, non piuttosto a seguirne le vicende, rinunciando ad uno scrutinio connaturato alla sua funzione, con la piatta affermazione che la formulazione dell’art. 7 L. 890/2012 non contiene più il riferimento alla “CAN”, “evidentemente ritenuta non essenziale dal legislatore in un’ottica di semplificazione ed anche di allineamento alla notificazione mediante posta elettronica certificata”.

3.– Le immediate conseguenze dovute all’incrocio inevitabile tra le contraddizioni legislative, registrate in via temporale, ed il pedissequo adattamento della Consulta alle scelte del Legislatore non si fanno attendere.

Le stesse si registrano subito con riferimento alle situazioni medio tempore, implicanti la lettura della validità o meno dell’art. 26 DPR 602/1973, successivamente alla riformulazione normativa dell’art. 7 L. 890/1982, ad opera della L. 145/2018.

Esemplificativa, in tal senso, l’ordinanza n. 10037, depositata il 10/04/2019, dalla quale si evince che la Suprema Corte si è trovata stretta nelle morse interpretative della citata disposizione, avendo, la Consulta, già risolto la questione di costituzionalità in parte qua, proprio con riferimento al rapporto con la diversa fattispecie di cui all’art. 7 L. 890/1982, nella versione, però, allora vigente ratione temporis.

Certo è che, alla luce della rilevata riformulazione, l’interrogativo sulla necessità di una interpretazione uniforme del sistema delle notificazioni si impone ed è atto a rimettere in discussione la lettura dell’art. 26 citato, nonché dell’art. 7 L. 890/1982, quest’ultimo nella brevissima formulazione “a-garantista”.

Frattanto, de iure condendo e nell’auspicio di un intervento uniformante della Consulta sulle garanzie notificatorie, non va sottovalutata la funzione precipua del Garante del contribuente, in relazione alle storture di sistema, ovverosia in relazione alle situazioni in cui, non ancora uniformemente interpretata la funzione necessaria della “CAN”, il contribuente si trovi estraneo, ma comunque esposto ad una notifica effettuata a mani di terzi.

In capo allo stesso, valorizzato il contenuto sostanziale degli artt. 6 e 10 dello Statuto del contribuente, si identifica una funzione specifica, che è quella di intervenire per correggere il mancato interessamento dell’Amministrazione finanziaria alla conoscenza effettiva dell’atto da parte del contribuente destinatario, a tutela del diritto di difesa di questi, ex art. 24 della Costituzione, e della “buona amministrazione”, ex art. 97 della Costituzione, quale facce di un medesimo procedimento per la formazione della “giusta imposizione” nel contraddittorio tra le parti.

Non dimentichiamo, inoltre, l’ulteriore potere attribuito al Garante, ex art. 13, comma 13 bis, dello Statuto del contribuente, di riferire al Governo ed al Parlamento lo stato dei rapporti tra il contribuente ed il Fisco, che non può che attingere ad una pregressa consapevolezza delle disfunzioni negli stessi e, quindi, anche in riferimento al gap di equilibrio e tutela delle rispettive posizioni nell’ambito del procedimento notificatorio.

La stessa sollecitazione del Garante potrebbe trovare orecchie più attente da parte di alcuni Giudici; questi, proprio alla luce dell’andamento sinusoidale della normativa e, principalmente, della necessità di una effettiva e costante tutela del contribuente/destinatario di notifica, potrebbero rimettere la questione di legittimità costituzionale delle norme sulla notificazione incomplete, sotto il profilo delle garanzie notificatorie, ma principalmente non rispondenti alle coordinate di ragionevolezza delle stesse, alla stregua di una medesima ratio giustificatrice ed uniformante il procedimento di notificazione.

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