Contributi di bonifica indissolubilmente legati al beneficio per gli immobili coinvolti

Di Edgardo Marco Bartolazzi Menchetti -

(Corte Costituzionale, sentenza 19 ottobre 2018, n. 188)

Una sentenza della Corte Costituzionale ha fornito indirizzi di importanza sistematica sul tema della connessione tra contributo di bonifica e benefici recati dalle relative opere ai fondi da essa coinvolti, dato che, con pronuncia di accoglimento “additiva sostitutiva”, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una legge regionale (L.R. Calabria 23 luglio 2003, n. 11), per contrasto con l’art. 119 Cost., nella parte in cui tale normativa prevedeva che una quota del contributo di bonifica fosse dovuta “indipendentemente dal beneficio fondiario”, invece che “in presenza del beneficio”.

La legge regionale configurava il contributo di bonifica dovuto da ogni consorziato secondo due componenti: una prima, “per le spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali, indipendentemente dal beneficio fondiario”; una seconda, per le spese indicate come riferibili al piano di classifica, “sulla base del beneficio”. Nei fatti, nessuno dei consorzi della regione aveva provveduto alla approvazione del piano di classifica, sicché ognuno di essi si finanziava facendo esclusiva applicazione della prima componente.

Nel proprio percorso argomentativo, ai fini dell’esame circa la legittimità della norma regionale, la Corte costituzionale ha ritenuto necessario ricostruire preliminarmente il sistema delle competenze legislative in materia, nonché tornare ad indagare circa la natura tributaria della prestazione patrimoniale obbligatoria posta a carico dei consorziati.

Sotto il primo profilo, la competenza regionale a legiferare sul tema è stata considerata sussistente alla luce del trasferimento di competenze specificamente operato, per l’attività di bonifica, con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e completato, con riferimento alle attività di bonifica integrale e montana e di sistemazione idrogeologica, con le precisazioni di cui al D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (artt. 66, 69 e 73), e ciò anche a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, dato che quest’ultima ha comunque previsto, nota la Corte, il necessario rispetto “sia dei “principi fondamentali” della legislazione dello Stato nella materia del “governo del territorio”, sia, più in generale, della competenza esclusiva statale in materia di “ambiente” ed “ecosistema””.

La Consulta ha così ribadito che la potestà normativa regionale va esercitata “con i soli limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale nella materia” (così già C. Cost., sent. n. 326/1998), principi che, secondo la sentenza in commento, vanno rinvenuti nelle disposizioni dettate dal R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 e negli artt. 857-865 del Codice civile, dalle quali emerge, in definitiva, che “il criterio fondamentale di questa prestazione patrimoniale di natura tributaria è il beneficio tratto dalle opere di bonifica e più in generale dall’attività del consorzio, secondo criteri fissati negli statuti o nelle delibere dei consorzi stessi, nel rispetto della disciplina regionale”.

Ciò risulta testualmente dall’art. 860 c.c., secondo il quale i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire “in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica” e dall’art. 11, R.D. n. 215/1933, che impone la determinazione del contributo “in ragione dei benefici conseguiti” per effetto delle opere di bonifica, ma anche dall’intesa Stato-Regioni del 18 settembre 2008, con cui si è stabilito che le spese del consorzio di bonifica “sono a carico dei proprietari consorziati i cui immobili traggono beneficio dalle azioni dei Consorzi”, richiamando espressamente il criterio del beneficio.

Quest’ultimo elemento, in particolare, secondo la Corte deve essere individuato in termini non sinallagmatici, e precisamente “non solo nella fruizione, ma anche nella fruibilità, comunque concreta e non già meramente astratta, dell’attività di bonifica, che, in ragione del miglioramento che deriva all’immobile del consorziato, assicura la capacità contributiva che giustifica l’imposizione di una prestazione obbligatoria di natura tributaria”.

Il rispetto della normativa statale è risultato imposto anche in considerazione della natura tributaria dei contributi di bonifica che la Corte Costituzionale ha nuovamente affermato, ricordando comunque la discrezionalità di cui gode il legislatore nel conformare la disciplina di un servizio pubblico, prevedendo o escludendo una relazione sinallagmatica tra il servizio stesso e la prestazione con cui se ne costituisce la provvista necessaria, configurando quindi quest’ultima come canone o tariffa, oppure come tributo.

Si è così indicato che la materia dei contributi di bonifica è necessariamente sottoposta al “coordinamento del sistema tributario”, di competenza concorrente ex art. 117, comma 3, Cost., nonché al limite all’autonomia finanziaria delle Regioni previsto dall’art. 119, comma 2, Cost, dato che “nella misura in cui è riconosciuta la natura tributaria di queste prestazioni obbligatorie, e segnatamente di tributo derivato sui generis, opera il limite generale dell’art. 119, secondo comma, Cost. che prescrive il rispetto dei princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario anche con riferimento ad un tributo − quale è quello in esame – che trovi origine in una fonte statale”.

Il carattere tributario dei contributi in questione è stato confermato dalla Corte Costituzionale riconoscendo la progressiva maturazione, nella giurisprudenza pronunciatasi sul tema, di una consapevolezza circa la natura tributaria, e non corrispettiva, del contributo di bonifica, costituente, nello specifico, un “contributo di scopo”, raggiunta mediante la formazione di indirizzi univoci.

Per giungere a tali conclusioni, la Corte ha ripercorso i fondamentali arresti giurisprudenziali intervenuti sul tema, iniziando dal ricordare che la possibilità di ricondurre ad un tributo la prestazione in discorso era considerata dubbia nella prima giurisprudenza di epoca costituzionale, appunto per lo stretto collegamento tra la spesa sostenuta dal consorzio per le opere di bonifica e la contribuzione a tale spesa, previsto sia dall’art. 11, R.D. n. 215/1933, che dall’art. 860 c.c., che lasciava, piuttosto, propendere per una configurazione della prestazione in termini sinallagmatici.

 Sono stati così ricordati i principali pronunciamenti della Corte di Cassazione (sentenza 30 gennaio 1979, n. 662 in cui si era dichiarata la natura tributaria del contributo, e quindi la sua non assoggettabilità ad I.V.A., e sentenza 1 febbraio 2000, n. 1093, che aveva ritenuto competente a deciderne il Tribunale “per le cause in materia di imposte e tasse” secondo l’art. 9 c.p.c.) nonché della stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 26 del 1998, in cui si era delineata la natura “paratributaria” del contributo, considerandolo prestazione imposta ex art. 23 Cost., ma assimilabile a quelle di natura tributaria quantomeno sotto il profilo dell’esazione), e infine la definitiva individuazione della giurisdizione, in materia, del Giudice tributario, a seguito della riforma attuata con L. n. 448/2001 (Cass., SS. UU., sent. 28 giugno 2006, n. 14863, su cui A. Viotto, Sulla natura tributaria dei contributi spettanti ai consorzi di bonifica, in Riv. Dir. Trib., 2007, II, 24, nonché, più di recente, SS.UU., sent. 3 maggio 2016, n. 8770), a mezzo della quale, come noto, è stato modificato il testo dell’art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992, estendendo ai tributi di ogni genere e specie la cognizione delle Commissioni tributarie.

In considerazione dei principi dettati dalla disciplina nazionale, l’esercizio del potere impositivo del consorzio di bonifica è stato così ritenuto subordinato a due presupposti necessari, ossia la legittima inclusione del bene immobile nel comprensorio di bonifica, e la produzione di un “beneficio”, derivante dall’attività di bonifica.

Circa il primo requisito, e dunque in ordine alla funzione, nel sistema così delineato, del “piano di classifica”, l’esame della disciplina censurata ha permesso di compiere importanti considerazioni, di valenza sicuramente più generale rispetto al singolo caso considerato.

Posto che la stessa normativa regionale prevedeva che “il piano di classifica individua i “benefici diretti, indiretti e potenziali”, derivanti dall’attività di bonifica agli immobili ricadenti nei comprensori di bonifica e stabilisce i parametri per la quantificazione di detti benefici, determinando l’indice di contribuenza di ciascun immobile” la Corte ha osservato che “L’assoggettamento a contribuzione consortile è quindi condizionato all’iscrizione dell’immobile nel perimetro di contribuenza risultante dal piano di classifica, in ragione della verificata sussistenza di un beneficio diretto, indiretto o potenziale per l’immobile, non essendo sufficiente il mero dato spaziale della sua collocazione nel comprensorio di bonifica”.

Il dato formale della inclusione di un bene nel piano di classifica deve tuttavia essere necessariamente correlato all’avvenuto accertamento del fatto che ad esso deriva, in via diretta, indiretta o potenziale, un beneficio dalla bonifica.

La Consulta ha infatti osservato che, prescrivendo l’individuazione, da parte del piano di classifica, dei “benefici diretti, indiretti e potenziali” recati ai fondi dalla bonifica, il legislatore regionale ha assunto quale “condizione legittimante per l’inclusione nel perimetro di contribuenza del comprensorio di bonifica, nonché come criterio per fissare i parametri di calcolo e quantificazione dei contributi stessi”, “il beneficio effettivo per l’immobile di proprietà del consorziato”, così come previsto dalla normativa nazionale, costituente il necessario riferimento in materia.

La disposizione con cui il contributo di bonifica veniva nei fatti scisso in due componenti, prevedendone in particolare una, connessa all’attività istituzionale dei consorzi, espressamente scollegata da qualsiasi beneficio recato ai fondi, non è stata quindi ritenuta rispettosa dei principi individuati.

La situazione fattuale sottoposta alla Corte costituzionale è stata ulteriormente censurata in quanto, stante la mancata approvazione di un piano di classifica, difettava la specifica delimitazione del perimetro di contribuzione, semplicemente individuato in tutto quello del neoistituito consorzio, con la conseguenza che l’assoggettamento al contributo consortile è stato, di fatto,  ritenuto illegittimamente “condizionato al solo dato spaziale dell’essere l’immobile ricompreso nel territorio del Consorzio”, dimostrando la mancata adozione del Piano di Classifica l’assenza di quella “rilevazione dei benefici diretti, indiretti o potenziali derivanti dall’attività di bonifica”, imposta invece dalla stessa normativa.

A ciò è conseguito, senza meno, che è risultato violato “il più volte citato principio (settoriale) del sistema tributario, che vuole invece che l’assoggettabilità a contribuzione consortile presupponga il beneficio derivato all’immobile dall’attività di bonifica”.

Queste determinazioni hanno infine portato la Corte ad indicare che al legislatore regionale non è concesso “disancorare la debenza del contributo consortile dal beneficio che agli immobili deriva dall’attività di bonifica, assoggettando a contribuzione consortile i consorziati per il solo fatto che l’immobile sia ricompreso nel comprensorio di bonifica (il quale – come già rilevato – potrebbe anche essere esteso a tutto il territorio della Regione sì da comprendere, indistintamente, tutti gli immobili), perché, ove ciò facesse, si avrebbe, non più un contributo di scopo di fonte statale disciplinato dalla legge regionale come tributo derivato, ma un’imposta fondiaria regionale di nuovo conio che, come tributo regionale proprio, eccederebbe la competenza del legislatore regionale”.

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