Può il giudice rimettere in termini il destinatario di una notifica, ritualmente perfetta?

Di Francesco d’Ayala Valva e Licia Fiorentini -

(Corte Costituzionale, sentenza n. 175 del 23 luglio 2018)

Con la sentenza n. 175 del 23 luglio 2018, la Corte Costituzionale, per ragioni di “semplificazione”, ovvero di rapidità del procedimento di riscossione, ha avallato la legittimità costituzionale dello speciale procedimento notificatorio, di cui all’art. 26 Dpr 602/1973, disciplinante la notifica “diretta” ad opera dell’Agente della riscossione, laddove quest’ultimo non prevede alcuni adempimenti, invece ritenuti essenziali in relazione ai comuni procedimenti notificatori.

Tra questi, la Consulta si è soffermata sul “tratto differenziale più significativo” tra la notifica “diretta” ex art. 26 Dpr 602/1973 ed altre forme di notificazione, consistente nella “mancata previsione della comunicazione di avvenuta notifica (cosiddetta CAN)”, per il caso concreto portato dal Rimettente, di consegna del plico a mani del portiere.

In particolare, la stessa ha ripercorso il contenuto precipuo degli artt. 139 e 7 L. n. 890/1982, così come modificato dal comma 2 quater dell’art. 36 D.L. 248 del 2007, prima della sua integrale sostituzione ad opera dell’art. 1, comma 97-bis, lett. f), L. n. 190/2014, inserito dall’art. 1, comma 461, L. n. 205/2017, sottolineando che l’adempimento notificatorio della “CAN” è comune alle anzidette procedure, se l’atto sia stato consegnato al portiere o ad un vicino di casa che accetti di riceverlo, non nelle ipotesi di consegna a mani di persona di famiglia o addetta alla casa, all’ufficio o all’azienda, “sul presupposto che l’effettiva possibilità di conoscenza dell’atto sia maggiore in questi ultimi casi – e quindi non bisognevole della comunicazione di avvenuta consegna – e minore nei primi, che invece richiedono l’approntamento di una garanzia ulteriore”.

Si è soffermata sulle peculiarità dell’art. 60 Dpr 600/1973 che, in materia di atti tributari, come modificato dall’art. 37, comma 27, lettera a) del D.L. n. 223/2006, prescrive “in generale che <se il consegnatario non è il destinatario dell’atto o dell’avviso> l’agente notificatore, oltre a svolgere una serie di formalità che condizionano l’integrazione della conoscenza legale e quindi il perfezionamento della notifica, dà notizia dell’avvenuta notificazione dell’atto o dell’avviso a mezzo di lettera raccomandata, rafforzando così la tutela del destinatario dell’atto”.

Ha, dunque, riconosciuto il “diritto vivente” sulla funzione della “CAN”, unanimemente intesa, ove prescritta, come adempimento fondamentale ai fini dell’integrazione del procedimento notificatorio, a pena di nullità e non di mera irregolarità[1].

D’altra parte, laddove il plico venga consegnato a soggetti terzi, legati al destinatario della notifica da rapporti del portiere con il condominio, ovvero da rapporti di solidarietà sociale nascenti da regole di buon vicinato, non si può ipotizzare alcun vincolo immediato e diretto con il notificatario, di luogo e personale – come per l’ipotesi di persona di famiglia o addetta alla casa, all’ufficio o all’azienda – atto a far presumere anche soltanto “la possibilità di conoscenza effettiva” del plico da parte di quest’ultimo.

Pur tuttavia, per ragioni di “semplificazione”, la stessa ha affermato, che, “considerati nel loro complesso, i rilevati scostamenti della disposizione censurata rispetto al regime ordinario della notificazione a mezzo del servizio postale, che costituiscono il proprium della semplificazione insita nella notificazione diretta ex art. 26, primo comma, Dpr 602 del 1973 segnano sì un arretramento del diritto di difesa del destinatario dell’atto”, ma “non superano il limite di compatibilità con i parametri evocati dalla CTR rimettente”.

Al riconoscimento del vulnus, a cui la stessa non ha fatto seguire alcuna declaratoria di incostituzionalità, la Consulta non ha potuto, però, non proporre un qualche rimedio per il destinatario della notifica, la cui “possibilità di conoscenza” non è garantita dalla legge, tramite il semplice adempimento esecutivo della “CAN”.

Da qui l’inserimento di un “correttivo” giudiziale, qual è la “rimessione in termini”, che, però, a ben vedere, mal si adatta ad una effettiva tutela del destinatario.

Non può, difatti, sfuggire, che il passaggio dal piano legale al piano giudiziale non può dirsi idoneo e funzionale alla tutela delle prerogative di difesa del contribuente, in quanto su quest’ultimo incombe il peso di dimostrare di non essere stato raggiunto da una notifica ritualmente valida, sul piano legale, tanto per il notificante quanto per il notificatario.

Significativa, in tal senso, la conclusione della Consulta, che rimette “al prudente apprezzamento del giudice della controversia valutare ogni comprovato elemento presuntivo (art. 2729 cod. civ.), offerto dal destinatario della notifica “diretta” della cartella di pagamento – il quale, pur essendo integrata un’ipotesi di conoscenza legale in ragione del rispetto delle formalità (tanto più che semplificate) dell’art. 26, primo comma, secondo periodo, assuma di non aver avuto conoscenza effettiva dell’atto per causa a lui non imputabile – al fine di accogliere, o no, la richiesta di rimessione in termini”.

La Consulta lascia che incomba, quindi, sul contribuente un onere impossibile, essendo a questi richiesto di provare di non aver avuto conoscenza di una notifica, che pur si dice allo stesso ritualmente notificata.

Si tratta, quindi, di un paradosso giuridico, a salvaguardia dell’integrità dell’art. 26, comma 1, Dpr 602/1973, inidoneo a tutelare la posizione del destinatario della notifica, proprio alla stregua dei parametri costituzionali invocati.

In altri termini, la Corte ha volutamente eluso il problema sollevato, in relazione al dubbio di incostituzionalità della differente e ridotta procedura notificatoria, esclusivamente prevista per gli atti dell’Amministrazione finanziaria.

Anche sotto questo profilo, sembrerebbe che il peso della parte pubblica, a favore della quale è stata prevista ed attuata una normativa semplificata, abbia orientato le scelte della Consulta.

Sul notificatario ricade, difatti, il peso del boomerang interpretativo, in quanto sullo stesso incombe una prova presuntiva sulla mancata “conoscenza effettiva” del plico, che non può che risiedere nel generale divario tra “conoscenza legale” e “conoscenza effettiva”, volutamente non colmato dalla Consulta, con il riferimento alla garanzia legale della “CAN”.

In particolare, sullo stesso incombe – nonostante il vulnus della mancanza di un tassello necessario a rendere per lo meno possibile, prima ancora che effettiva, la conoscenza del plico consegnato a terzo estraneo – un onere impossibile, essendo richiesto di provare, sul piano della mera constatazione fenomenica, il superamento della prova cartacea di una notifica perfetta e valida, sul piano legale.

Il diritto di difesa e di azione, garantiti dall’art. 24 della Costituzione e dall’art. 6 CEDU, degrada, dunque, ad una mera ed aleatoria possibilità, lasciata allo stringente apprezzamento del Giudice, che dovrebbe superare la ovvia constatazione di valida e rituale notificazione.

In questo contesto, il richiamo all’art. 6 L. 212/2000 è, quindi, una farsa, trasformandosi in un improprio manifesto, privo di significato, laddove il procedimento notificatorio per dirsi valido, espunte le garanzie di legge intermedie di “possibilità di conoscenza effettiva” del plico, sia quello concluso con la consegna a mani di terzi, estranei[2].

L’istituto della rimessione in termini è, dunque, un palliativo interpretativo ad una evidente disparità tra procedimenti notificatori, alcuni dei quali non si attengono alle comuni regole, riconosciute tanto dal Legislatore, quanto dal “diritto vivente” e dalla stessa Consulta, atte a garantire un collegamento tra la conoscenza legale e la conoscenza effettiva del plico, attraverso strumenti aggiuntivi funzionali a rendere effettivamente possibile la conoscenza della notifica, anche se effettuata a mani di terzi estranei.

Si auspica, quindi, in un ripensamento dei procedimenti “speciali” di notificazione[3], atteso che, una volta consolidata in via generale per i comuni procedimenti, la necessità delle garanzie di legge tendenti ad assicurare la “possibilità di conoscenza” del plico, non può ritenersi recessiva la tutela del notificatario per ragioni di “semplificazione”, ovvero per ragioni di speditezza e celerità nella riscossione.

Si può osservare che la Corte avalla una azione dell’Agenzia delle Entrate nei confronti di un destinatario, non necessariamente consapevole dell’aggressione patrimoniale, con evidente stravolgimento dei canoni costituzionali esaminati e di quelli condivisi CEDU; avalla una sproporzione tra i poteri di azione rapida, addirittura esecutiva, riconosciuti in capo all’Amministrazione finanziaria, rispetto a quello di difesa del contribuente; avalla, più in generale, una idea di “semplificazione” che contrasta con la necessità di tutelare, tramite gli strumenti di legge, la “possibilità di conoscenza effettiva” della notifica, una volta che questi ultimi siano stati riconosciuti necessari in via ordinaria.

Al riconosciuto vuoto della disposizione speciale non corrisponde, quindi, alcun adeguato “correttivo”, che non potrà che essere normativo, al fine di riallineare le comuni garanzie di legge, anche in relazione ai procedimenti “speciali”.

In particolare, il “mito” della “semplificazione” viola la comune posizione delle parti alla corretta e rapida realizzazione dei rispettivi interessi, sottesi alla procedura di notificazione, laddove la mancata possibilità di conoscenza effettiva del plico è atta a minare il risultato finale della notificazione, falsando il procedimento, rallentando o distorcendo il corretto consolidarsi delle rispettive posizioni.

[1]In specie, la Consulta ha richiamato la Cass. SS. UU. Ordinanza interlocutoria n. 18992 del 31 luglio 2017, in cui la Corte conferma l’impostazione acquisita, che l’omissione della CAN costituisce causa di nullità della notificazione   in quanto “… un tale minor grado di conoscibilità … esige però almeno di essere colmato con quel quid pluris costituito dalla spedizione dell’ulteriore avviso …”. In proposito anche Cass. n. 2868 del 03/02/2017, tratta da CED, www.italgiure.giustizia.it.

[2] Sulle garanzie di conoscenza effettiva della notificazione degli atti tributari, M. Bruzzone, “Garanzie di <conoscenza effettiva> nella notificazione di atti tributari a contribuenti residenti all’estero ed iscritti all’AIRE, in “GT – Rivista di giurisprudenza tributaria” n. 7 del 2013, p. 633; M. Nardelli, “La notifica tra conoscenza effettiva e conoscibilità legale”, commento a Cass. VI-5, Ordinanza n. 4049 del 20/02/2018, in “Corriere tributario” n. 20 del 2018, p. 1564.

[3] Con la cancellazione della “CAN” dall’art. 7 L. 890/1982, voluta dal Legislatore nel 2017, si registra, invece, una tendenza “a-garantista”, non stigmatizzata dalla Consulta, che, tutt’altro, ha valorizzato la discrezionalità del Legislatore nell’alterare, a piacimento, gli adempimenti notificatori e, quindi, cancellando o inserendo la “CAN”, o altri incombenti già riconosciuti essenziali nel comune procedimento notificatorio.

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