PRIVILEGI DEI CREDITI ERARIALI E RETROATTIVITÀ: C’È DAVVERO BISOGNO DI RIMETTERSI ALLA CEDU?

Di Francesco Farri -

Con sentenza n. 176, depositata il 13 luglio 2017, la Corte Costituzionale ha ribadito due principi consolidati nella giurisprudenza costituzionale, ossia quello per cui il legislatore ha ampia discrezionalità nella configurazione dei privilegi creditori e quello per cui le modifiche normative in materia non possono produrre effetti nelle procedure per le quali lo stato passivo esecutivo sia già divenuto definitivo.

Fino al 2011, la norma oggetto della q.l.c. sollevata dal giudice delle esecuzioni del Tribunale di Forlì (art. 2776, c. 3 c.c.) stabiliva che, in caso di infruttuosa esecuzione dei beni mobili del contribuente, i crediti erariali di cui all’art. 2752, c. 1 (ossia quelli iscritti a ruolo nell’anno dell’esecuzione e in quello precedente per IRPEF, IRPEG, ILOR e IRAP) fossero collocati sussidiariamente sul prezzo degli immobili espropriati con preferenza rispetto ai crediti chirografari. Nell’anno 2011, il sistema è stato oggetto di complessiva revisione in una duplice direzione: per un verso, la portata applicativa dell’art. 2752, c. 1 c.c. è stata estesa a tutti i crediti per IRPEF, IRPEG, IRES e IRAP, a prescindere dalla data di iscrizione a ruolo, nonché alle relative sanzioni, con la conseguenza che pari estensione ha interessato anche la norma relativa al privilegio sussidiario sugli immobili (art. 2776, c. 3 c.c.) che all’art. 2752, c. 1 rinvia; per altro verso, è stato introdotto nell’art. 2776, c. 3 c.c. un rinvio anche al terzo comma dell’art. 2752 c.c., con la conseguenza che il privilegio sussidiario sugli immobili è venuto a interessare anche i crediti per IVA e relative sanzioni. Le disposizioni che hanno introdotto le predette modifiche del sistema (rispettivamente, art. 23, comma 37 e art. 23, comma 39 del d.l. n. 98/2011) hanno stabilito la relativa applicazione anche ai crediti sorti anteriormente alla data di entrata in vigore della novella e hanno disciplinato le modalità (art. 23 cit., comma 40) per far valere le sopravvenienze normative anche in sede di distribuzione del ricavato, così rendendo chiaro come per applicabilità anche ai crediti sorti anteriormente la novella intendesse l’idoneità delle relative disposizioni a superare la preclusione processuale dovuta al giudicato “endo-fallimentare” che si determina quando lo stato passivo esecutivo diviene definitivo.

Con la sentenza n. 170 dell’8 maggio 2013, la Corte Costituzionale aveva già avuto modo di dichiarare illegittime quelle parti del comma 37 e del comma 40 le quali disponevano che le modifiche attinenti all’art. 2752, comma 1 c.c. si applicassero anche ai crediti sorti anteriormente: ciò in quanto tale disposizione assumeva carattere tecnicamente “retroattivo” in assenza di valide ragioni e, pertanto, si poneva in contrasto con il principio di razionalità di cui all’art. 3 Cost., oltre che con i principi ritraibili dall’art. 6 della CEDU interposto per il tramite dell’art. 117, comma 1 Cost.

Con l’odierna sentenza n. 176 del 2017 la Corte ha rigettato la prima questione sollevata dal Tribunale di Forlì, tendente a contestare l’intrinseca irrazionalità della norma che prevedeva una estensione del privilegio sussidiario sugli immobili per i crediti tributari di cui all’art. 2752 c.c., mentre ha accolto la seconda, volta a censurare la retroattività della norma che prevedeva l’applicabilità della novella anche ai crediti già oggetto di stato passivo divenuto definitivo in spregio, quindi, all’affidamento creato dal giudicato “endo-concorsuale”.

Trattasi di principi del tutto corretti e sicuramente condivisibili, sui quali poco vi è da dire sotto il profilo sostanziale. E’ infatti pacifico sia che il legislatore abbia facoltà di configurare cause legittime di prelazione anche di carattere sussidiario, sia che ciò “non incide … sulla parità delle armi tra le parti, ma solo sulla causa del credito e sull’esigenza che lo stesso sia soddisfatto”, sia che prevedere l’applicazione di una novella in materia di estensione dei privilegi dei crediti erariali anche alle procedure per le quali sia già definito lo stato passivo “altera … i rapporti tra i creditori, già accertati con provvedimento del giudice ormai consolidato dall’intervenuta preclusione processuale, favorendo le pretese economiche dello Stato a detrimento delle concorrenti aspettative delle parti private … in assenza di adeguati motivi che giustifichino la retroattività della legge“. Alcune considerazioni ulteriori, invece, meritano di essere svolte con riferimento al parametro in base al quale la q.l.c. è stata sollevata e la illegittimità della norma retroattiva dichiarata nel caso deciso dalla sentenza n. 176/2017.

Invero, mentre nel giudizio deciso con sent. n. 170/2013 la norma retroattiva era stata dichiarata incostituzionale sia – e anzitutto – per violazione dell’art. 3 Cost., sia – e in aggiunta – per violazione dei principi di parità delle armi derivanti dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo relativa all’art. 6 della Convenzione, per il tramite dell’art. 117, c. 1 Cost. (secondo quanto consentito dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e 349 del 2007 e successive), nel giudizio deciso con la sentenza in commento è mancato del tutto il riferimento al principio costituzionale “interno” di cui all’art. 3 della Costituzione: la q.l.c. si è, infatti, incentrata esclusivamente sul parametro CEDU e la sentenza della Corte Costituzionale, conseguentemente e seppure con motivazione decisamente scarna, ha seguito la ricostruzione e la qualificazione fornita dal giudice a quo.

In altre parole, a fronte di un risultato esegetico identico a cui poteva giungersi attraverso due strade alternative, una delle quali comportava l’utilizzo diretto di un parametro costituzionale e l’altra quello di una norma interposta per effetto di una norma costituzionale di rinvio, la sentenza in commento ha ritenuto irrilevante il fatto che nell’ambito delle due strade il dettato della Costituzione fosse diversamente valorizzato e ha ammesso una preferenza – anche esclusiva – per il vaglio di legittimità condotto con riferimento al parametro della norma interposta (nella specie, la CEDU) richiamata da una norma costituzionale di rinvio (l’art. 117, comma 1 Cost.). Siffatto orientamento sembra segnare una evoluzione rispetto a quello sotteso alle sentenze che hanno inaugurato la possibilità di valorizzare l’art. 117, comma 1 Cost. come norma di rinvio idonea a costituire come norme “interposte” alcune norme sovranazionali come quelle della CEDU (sentt. nn. 348 e 349 del 2007) e determina alcuni rischi che la Corte dovrebbe darsi carico di prevenire correggendo gli “abusi” di q.l.c. impostate per rinvio alle norme sovranazionali.

Sotto il primo profilo, l’elaborazione della CEDU come norma interposta per il tramite del rinvio mobile di cui all’art. 117, comma 1 Cost. fu costruita dalla Corte Costituzionale al fine di inserire nel processo di bilanciamento dei valori costituzionali elementi assiologici altamente significativi (cfr. par. 6.2., penultimo cpv. della sent. n. 349/2007) e ulteriori (cfr. parr. 7 e 8) rispetto a quelli ricavabili dalla Costituzione Repubblicana (il caso atteneva, come noto, alla misura dell’indennizzo in caso di occupazione acquisitiva). Il principio è stato recepito dalla giurisprudenza successiva, la quale ha confermato che l’invocazione della CEDU come norma interposta riveste la peculiare funzione di “assicurare la massima espansione delle garanzie di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca” (così anche la stessa sent. n. 170/2013, par. 4.2.). Da ciò si desume che, nei casi in cui la norma interposta non reca elementi assiologici ulteriori rispetto a quelli già desumibili dalla Costituzione, l’invocazione della stessa può avvenire ad abundantiam, ma non dovrebbe certo sostituire la diretta invocazione del parametro costituzionale interno di riferimento. Ciò non foss’altro perché resta fermo che la norme della CEDU non assumono in alcun caso rango costituzionale e “non producono effetti diretti nell’ordinamento interno“ (così Corte Cost., sent. n. 348/2007, par. 3.3., terzo capoverso; sul piano della incoercibilità delle pronunce della Corte di Strasburgo cfr. Cons. St., IV, 2866/2015).

Invero, e sotto il secondo dei profili sopra enucleati, affidare oltre il necessario le questioni e le pronunce di illegittimità costituzionale al meccanismo combinato del rinvio mobile di cui all’art. 117 Cost. e alla norma interposta di turno, non solo svilisce il ruolo del contenuto delle disposizioni costituzionali nazionali, che rivestono per l’ordinamento statuale italiano una importanza molto maggiore di quella CEDU, e non solo favorisce un atteggiamento attendista dell’interprete, invogliato ad attendere soluzioni calate da corti sovranazionali anziché sforzarsi di attingere appieno la ricchezza riveniente dalla fonte costituzionale, ma determina alcuni rischi di non lieve momento anche sotto il profilo della funzionalità ed efficienza del giudizio di legittimità costituzionale, nonché e in ultima in analisi sotto quello della complessiva tenuta del sistema costituzionale.

Per il primo verso, invero e come la Corte Costituzionale ha esattamente precisato, la stessa norma interposta “è soggetta a sua volta … ad una verifica di compatibilità con le norme della Costituzione” (cfr. sent. n. 349/2007, par. 6.2., quarto capoverso), così che un giudizio di costituzionalità impostato sulla violazione della norma interposta richiede un doppio passaggio il quale, oltre che potenzialmente paradossale nei risultati (possibile incostituzionalità del parametro di costituzionalità), risulta all’evidenza intrinsecamente disfunzionale e inefficiente per lo svolgimento dei giudizi, anche quando sia svolto implicitamente: appare quindi logico che giudizi di costituzionalità di questo tipo debbano essere riservati a casi eccezionali e non generalizzati. Ciò senza contare che, per uno dei comparti cui rinvia l’art. 117, comma 1 (quello dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario“), l’operatività è a sua volta subordinata all’altro comparto (“obblighi internazionali“), visto che le competenze per le quali l’ordinamento nazionale ha affidato potestà all’ordinamento europeo sono esclusivamente quelle contemplate dai Trattati sulla costituzione e il funzionamento della UE, con la conseguenza che nessuna “illegittimità” di norme interne per contrasto con i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” sarebbe configurabile al di fuori delle materie specificamente oggetto dei Trattati.

Per altro verso, le norme “interposte” cui l’art. 117, comma 1 Cost. opera riferimento possono essere soggette a mutamenti frequenti e non sempre rispondenti (si pensi al diritto europeo) agli standard di legittimazione democratica richiesti dalla Costituzione Repubblicana. Ne consegue che uno scivolamento del giudizio di costituzionalità verso un sistematico utilizzo di siffatti parametri interposti a scapito di quelli direttamente emergenti dalla Costituzione incorrerebbe nel rischio di dar corso a una flessibilizzazione del parametro di costituzionalità che, in ultimo, porrebbe in discussione lo stesso disegno di costituzione rigida su cui si basa lo Stato Italiano disegnato dalla Costituzione del 1948.

Pertanto, laddove – come nel caso oggetto della sentenza in commento – siano ampiamente ricavabili dalle norme della Costituzione tutti i valori rilevanti ai fini della decisione, non sembra da apprezzare il superamento, nel giudizio di fronte alla Corte Costituzionale, del parametro costituzionale “interno” e l’invocazione esclusiva di norme interposte, cui la sentenza in parola dà corso. La norma interposta può essere un prezioso aiuto in alcuni casi particolari. Nella generalità di essi, tuttavia, fonte di garanzia e certezza è, deve rimanere e dovrebbe essere percepita direttamente la Costituzione Italiana.

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